Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997г. N 1-П - Особое мнение судьи Витрука Н.В.

1. Многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Народ осуществляет свою власть непосредственно (референдум, выборы), а также через органы государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации, статья 3 Конституции Удмуртской Республики). Государственная власть и местное самоуправление находятся в единстве, их противопоставление неправомерно.

Отношения публичной власти регулируются, как известно, по правилам не частного (гражданского) права, а исходя из принципов и правил публичного (конституционного) права.

Нормы конституционного права в форме Конституции и законов Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации осуществляют в ряду других функцию учреждения государства в целом, его природы и символов, федеративного и административно - территориального устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления и т.д. Учреждающий характер Конституции и законов определяется публичным характером государства, действующим властно - обязывающим способом по отношению к гражданам и другим субъектам права. Права Удмуртской Республики (государства) как субъекта Российской Федерации по учреждению и реорганизации органов государственной власти и местного самоуправления проистекают не из частного права, основанного на договоре, формальном равенстве сторон, а из публичного права, основанного на власти и подчинении.

Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках административно - территориальных единиц и муниципальных образований проистекают не от воли населения указанных территориальных образований, а от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе. Отсюда следует, что граждане отдельных территориальных образований не могут ликвидировать местное самоуправление на этих территориях, равно как не могут противодействовать созданию и функционированию органов государственной власти на указанных территориях вопреки воле народа, выраженной в законе.

Конституция Российской Федерации в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч. 2 статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.

2. Определение уровней, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления (параллелизма здесь не должно быть), составляет исключительную компетенцию Удмуртской Республики в лице ее Государственного Совета - представительного, законодательного органа Удмуртской Республики. Определение таких уровней, равно как и моделей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, может быть различным и зависит не только от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации, но и от конкретной ситуации в них, от целей по решению вопросов государственного и сугубо местного значения. Рассматриваемый Закон Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» продиктован самой жизнью, потребностями повышения управляемости сложнейшими процессами социально - экономического, политического и духовного развития республики в целях обеспечения социальных, экономических, культурных и других прав и законных интересов граждан, всего населения республики. Естественно, решение такого рода задач государственного строительства, местного самоуправления не должно идти вразрез с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.

3. Признав не противоречащим Конституции Российской Федерации создание представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах республиканского значения, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики, неправомерно ставить создание и функционирование указанных органов государственной власти в зависимость от истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого уровня.

Как известно, досрочное прекращение полномочий представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления не всегда зависит от воли населения соответствующих территорий, оно возможно в случае их самороспуска или на основании Конституции или закона.

Закон Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» имеет учреждающий характер и выражает суверенитет народа и государства. Условием его осуществления не может быть истечение срока полномочий представительных органов местного самоуправления. В ином случае вообще невозможно проводить какие-либо реформы в государственном строительстве и местном самоуправлении путем принятия новых законов до истечения сроков полномочий соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.

4. Из текста статей 130 - 133 Конституции Российской Федерации не вытекает, что изменение системы местного самоуправления в сочетании с системой органов государственной власти, следовательно, принятие оспариваемого Закона Удмуртской Республики и его действие, должно быть обязательно поставлено в зависимость от учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, тем более в форме референдума. Об учете мнения населения говорится лишь в статье 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации: «Изменение границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». С изданием оспариваемого Закона Удмуртской Республики произошло не изменение границ муниципальных образований (их слияние, разъединение и т.п.), а установление нового уровня муниципальных образований в условиях создания органов государственной власти районов и городов республиканского значения, что в наибольшей мере отвечало природе местного самоуправления, а именно его приближенности к населению для решения вопросов местного значения.

В открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации фактические данные об учете мнения населения (как в целом по республике, так и по отдельным муниципальным образованиям) не устанавливались. Представители стороны, издавшей оспариваемый Закон Удмуртской Республики, заявили, что мнение населения Удмуртской Республики было учтено Государственным Советом Удмуртской Республики на основе обсуждения опубликованного в средствах массовой информации (в печати, на телевидении, радио) проекта Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», обобщения обращений и предложений граждан, депутатов. Проект названного Закона обсуждался на собраниях, сходах, в самих органах местного самоуправления. Возражений заявителей, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, относительно указанных данных об учете мнения населения не последовало, кроме заявления гражданки С.Б. Крюковой, которая полагала лишь такой учет мнения недостаточным.

Согласно ч. 3 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Споры о недопустимости тех или иных форм учета мнения населения, о его недостаточности должны решаться в судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.

5. Реорганизация системы органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике осуществлена не произвольно, а на основании Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и Закона Удмуртской Республики «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике». Конституция Российской Федерации не требует согласия населения на такую реорганизацию отдельных муниципальных образований до истечения срока полномочий органов местного самоуправления этого муниципального образования, тем более в форме референдума. Не говоря о целесообразности проведения референдума, когда переходный период занимает не более 1 - 1,5 лет, следует иметь в виду, что референдум проводится не просто для учета мнения населения. Референдум - это императивное решение населения, выраженное его ответом «да» или «нет» на поставленный вопрос.

Учет мнения населения и последствия результатов референдума - далеко не равнозначные явления. Их смешение может привести к ситуации, когда действие закона может быть заблокировано в конкретном муниципальном образовании до истечения срока полномочий его представительного органа. Это противоречит публичной природе государственной власти, принципам обязательности законов, принятых представительным (законодательным) органом государственной власти Удмуртской Республики, на всей ее территории, их верховенства в случае расхождения с положениями федеральных законов по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями частей 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

6. Вопрос о сроках полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления относится к исключительному ведению Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации. Поэтому, учреждая представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах республиканского значения, Государственный Совет Удмуртской Республики тем самым на основании Закона одновременно сокращает сроки полномочий действующих в них органов местного самоуправления. На переходный период, то есть до избрания представительных и исполнительных органов государственной власти и формирования органов местного самоуправления соответствующих территорий, Государственный Совет Удмуртской Республики, уважая права и ранее выраженную волю населения, исходя из принципа целесообразности, на основании того же Закона сохраняет избранные населением представительные органы местного самоуправления, наделив их функциями государственной власти (допустив, к сожалению, юридически некорректное обязательное включение депутатов Государственного Совета в объединенные Советы районов, городов республиканского значения). Мировая практика признает различные модели взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти, что отражено в частях 1, 3 и 5 статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицировать которую Российская Федерация обязалась при приеме ее в Совет Европы.

7. Реформирование системы органов государственной власти и местного самоуправления не может нарушить право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). В районах и городах республиканского значения вместо органов местного самоуправления создаются представительные органы государственной власти, которые будут избираться населением данных территориальных образований. Не лишается население и права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на другом уровне в районах и городах республиканского значения. 8. Назначение и освобождение глав администраций районов и городов республиканского значения, их заместителей, отмена решений советов и глав администраций районов и городов, перечисленных в статье 74 Конституции Удмуртской Республики (статьи 8 и 21 Закона Удмуртской Республики), является исключительным предметом регулирования Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации.

Проверка указанных положений рассматриваемого Закона Удмуртской Республики на соответствие Конституции Российской Федерации может быть проведена лишь с точки зрения соблюдения при этом основ конституционного строя, в частности принципа разделения властей, но и это осуществить затруднительно в силу неопределенности ч. 2 статьи 8 Закона Удмуртской Республики и усложненности механизмов назначения и освобождения глав администраций, предусмотренных ч. 2 пункта 2 главы IV «Заключительные и переходные положения» рассматриваемого Закона Удмуртской Республики. По ряду положений Конституционный Суд Российской Федерации уже высказал свою правовую позицию, проверяя конституционность уставов субъектов Российской Федерации.

Вряд ли правильно в «управляющих сельсоветами и поселками» видеть должностных лиц, возглавляющих сельские поселения, поселки в качестве муниципальных образований, без дополнительного определения в законе его полномочий. Поэтому ч. 8 статьи 21 рассматриваемого Закона Удмуртской Республики не противоречит Конституции Российской Федерации в той мере, в какой назначение «управляющих сельсоветами и поселками» не ущемляет самостоятельности местного самоуправления и не ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.

9. В Конституционный Суд Российской Федерации группа граждан, проживающих в городе Ижевске, обратилась с коллективной жалобой на нарушение оспариваемым Законом Удмуртской Республики ряда конституционных прав граждан. При прекращении производства по коллективной жалобе группы граждан, проживающих в городе Ижевске, неправомерно по инициативе самого Конституционного Суда выделение из коллективной жалобы индивидуальной жалобы гражданки С.Б. Крюковой. Она выступала как представитель группы граждан, проживающих в городе Ижевске, а не в индивидуальном качестве в своем деле. Это противоречит требованиям статей 96 - 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Индивидуальная жалоба гражданки С.Б. Крюковой не могла быть предметом рассмотрения Конституционного Суда и в силу того, что конкретное дело заявительницы не было начато в суде или других государственных органах и она не предоставила документа, свидетельствующего о применении или возможности применения в ее деле оспариваемого Закона Удмуртской Республики. Следовательно, и постановление Конституционного Суда по настоящему делу не имеет каких-либо правовых последствий для гражданки С.Б. Крюковой.