Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2005г. N 10-П - Мнение судьи Гаджиева Г.А.

1. Согласно подпункту 28 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под избирательными правами граждан понимаются: 1) конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, 2) право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, 3) право участвовать в предвыборной агитации, 4) право наблюдать за проведением выборов, включая установление итогов выборов.

В этой формулировке проявляется позиция законодателя, ранжирующего избирательные права, признающего конституционными, а значит - неотчуждаемыми, принадлежащими каждому от рождения (см. статью 17, часть 2, Конституции Российской Федерации) только первое из них. Таким образом, право человека на участие в предвыборной агитации рассматривается как некое отраслевое право, на которое не распространяются конституционные гарантии, содержащиеся в главе 2 Конституции Российской Федерации.

Совершенно определенно законодатель не признает «естественный» характер и за правом человека на участие в предвыборной агитации путем агитации против всех кандидатов, поскольку оно, по его мнению, производно от самой установленной законом возможности голосовать против всех кандидатов. Установка законодателя понятна: агитация против всех носит, с его точки зрения, «деструктивный характер», поскольку направлена на подрыв одной из форм непосредственной демократии - периодических и обязательных выборов. При такой логике, если законодатель откажется от института «голосование против всех», то тогда автоматически не будет и права агитировать против всех.

Такие представления законодателя свидетельствуют о том, что допущена концептуальная ошибка при решении сложнейшей конституционной проблемы о соотношении конституционного права на свободные выборы (статья 32 Конституции Российской Федерации) и конституционного права на свободу слова, реализуемого в рамках избирательной кампании. В своем решении по делу «Боуман против Соединенного Королевства» Европейский Суд по правам человека отметил, что право на свободу слова, гарантированное статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы. Свободные выборы и свободы, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы. Самое главное в правовой позиции Европейского Суда - это то, что эти два основных права человека взаимосвязаны, и поэтому они должны укреплять друг друга.

2. Служат ли оспоренные нормы, «встроенные» в институт предвыборной агитации, реализации этой цели?

Безусловно, есть связь между правомерной целью в виде обеспечения проведения свободных выборов и необходимостью введения определенных ограничений на финансирование избирательных кампаний и предвыборной агитации.

Особенно много такого рода законодательных ограничений стало появляться во многих странах мира после Уотергейтского дела в США. В поисках баланса между указанными конституционными ценностями стали применять различные варианты правового регулирования. Об этом же идет речь в уже цитировавшемся решении Европейского Суда по правам человека: устанавливая равновесие между этими двумя правами, Договаривающиеся Государства достаточно свободны в своем усмотрении, как и во всем, что связано с организацией избирательной системы.

В федеративных государствах вполне допустимо использование различных механизмов правового регулирования. Так, в федеральном законе США о финансировании избирательных кампаний закреплена норма, в соответствии с которой распространитель политической рекламы обязан предоставлять информацию о ней в государственный орган <*>. В штате Индиана законодатель установил правило, в силу которого политическая реклама, которая явным образом призывает голосовать за или против определенных кандидатов, должна содержать информацию, которая была бы хорошо заметна и недвусмысленно сообщала бы читателю, какие лица заплатили за это сообщение. Под «лицом» в этой норме понимается любое лицо - это слово не ограничено в своем значении кандидатами или их избирательными штабами или иными лицами, связанными с кандидатами. При этом в законе сделано исключение в отношении граждан, имеющих право рассылать до 100 экземпляров почтовых отправлений. Таким образом, в законе штата проводится различие между «незащищенным мелким независимым участником избирательной кампании» и «крупными корпорациями и иными организациями» <**>.
--------------------------------
<*> См.: Решение Верховного Суда США по делу Mc Connell v. Federal Election Comm'n, V.S., 124 S. Ct. 619, 157L. Ed. 2d 491 (2003).
<**> См.: Решение Федерального Апелляционного Суда США по 7 округу по делу Брайан Мейджерс и др. против Марша Абелла и др., рассмотрено 7 апреля 2004 г. 361 F3d 350 (7-th Cir. 2004).

Согласно пункту 5 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункту 9 статьи 57 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» любые расходы осуществляются исключительно из средств соответствующих избирательных фондов. В связи с этим проведение предвыборной агитации методами, предполагающими финансовые затраты, требует оплаты из избирательных фондов. Следовательно, единственными субъектами такой агитационной деятельности являются обладатели избирательных фондов, т.е. кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки. Использование гражданами для проведения предвыборной агитации, предполагающей даже самые минимальные собственные финансовые затраты, иных средств, кроме средств избирательных фондов, законом не предусмотрено. Это распространяется и на проводимую гражданами агитацию против всех кандидатов. В соответствии со статьей 5.12 КоАП Российской Федерации изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов, референдума агитационных печатных, аудиовизуальных материалов, не содержащих установленной федеральным законом информации об их тираже и о дате выпуска, о наименовании и об адресе организации либо о фамилии, об имени, отчестве, о месте жительства лица, изготовившего эти агитационные печатные, аудиовизуальные материалы, а также о наименовании организации либо о фамилии, об имени, отчестве лица, заказавшего изготовление этих агитационных печатных, аудиовизуальных материалов, а равно изготовление агитационных печатных, аудиовизуальных материалов, в которых перечисленные данные указаны неверно, влечет наложение административного штрафа на граждан - в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - в размере от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда.

3. Действующее правовое регулирование, призванное обеспечить установление баланса между правом на свободные выборы и правом на свободу слова в рамках избирательной кампании, может обеспечить как пользу, предоставляя возможность избирателям оценивать достоинства предвыборных агитационных материалов, так и вред, поскольку из-за действия указанных норм определенное количество граждан не захотят публично отстаивать свою гражданскую позицию.

Оценивая федеральную норму, в соответствии с которой распространители политической рекламы должны предоставлять информацию о ней в государственный орган, Федеральный Апелляционный Суд США по 7 округу в деле Мейджерс обратил внимание на то, что это ограничение свободы слова, но оно менее обременительно в сравнении с тем ограничением, которое предусматривает закон штата Индиана, требуя указывать источники финансирования в самих текстах агитационных материалов, но и менее эффективно. При установлении ограничения, в силу которого информация об агитационном материале должна представляться в государственный орган (избирательную комиссию), информацией будет располагать избирательная комиссия, в то время как в тех случаях, когда информация содержится в самом тексте агитационного материала, мы имеем дело с таким способом распространения информации об участниках агитации, который доводит эту информацию непосредственно до избирателей.

Так в чем же смысл, цель тех оспоренных норм избирательного законодательства, в силу которых экземпляры печатных агитационных материалов и т.д. до начала их распространения должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию (пункт 3 статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»)? Нет ли тут попытки ввести цензурирование, прямо запрещенное Конституцией Российской Федерации (статья 29, часть 5)? Именно так и считает гражданин В.Б. Бочков, в интересах которого Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации.

При таком варианте правового регулирования искажается роль избирательных комиссий при проведении избирательных кампаний, поскольку именно они рассматриваются в качестве гаранта, обеспечивающего реализацию права на свободные выборы. Между тем информированность самих избирателей, обеспечиваемая через указание источников финансирования в агитационных материалах, позволяет обеспечить подлинно свободные выборы. И только в этом случае одно конституционное право (право на свободу мнений) будет приводить к усилению другого права (права на свободные выборы). Информация о том, кто причастен к финансированию агитационных материалов, важна прежде всего для избирателей, а не для избирательных комиссий.

Следовательно, вытекающий из конституционного права баланс между правом на свободные выборы и правом на свободу слова должен предопределять концепцию избирательного законодательства в той ее части, которая касается финансирования предвыборной агитации.

Всегда, когда Конституционный Суд Российской Федерации обращался к анализу нормативного содержания конституционного права на свободу слова и свободу выражения мнений, он напоминал, что согласно статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Исходя из этого, Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что право на свободу слова и свободу выражения мнения находится в общей системе конституционно-правового регулирования. Это значит, что суды обязаны обеспечивать баланс названного права с другими конституционными правами и свободами - правом на защиту чести и доброго имени, правом на свободные выборы (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 сентября 1995 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.В. Козырева, от 4 декабря 2003 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.А. Шлафмана на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 152 ГК Российской Федерации). По сути дела, это пример устоявшейся правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой указанные конституционные права рассматриваются как не находящиеся в состоянии иерархии, из чего следует, что они должны сосуществовать, взаимно укрепляя друг друга. Следовательно, толкование норм Конституции Российской Федерации, закрепляющих конституционные права, предполагает уяснение взаимосвязей между ними, а поиск баланса конституционно защищаемых ценностей требует особого внимания законодателя при определении соразмерности вводимых ограничений.

Не случайно в Постановлении от 30 октября 2003 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации указал: «Законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей - право на свободные выборы и свободы слова и информации и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений (статьи 19 и 55 Конституции Российской Федерации, пункт 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, пункт 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах)».

Указанная правовая позиция детерминирована тем, что в основе Конституции Российской Федерации лежит всеобщий либеральный принцип. Его проявление обычно усматривают в экономической сфере. Из свободной конкуренции, свободы договора и торговли, свободы выбора профессии сама собой получается социальная гармония интересов и экономический рост.

Другим случаем проявления всеобщего либерального принципа является свободная борьба идей и мнений, из которой возникает некая гармония в виде истины.