Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006г. N 10-П - стр.2

Данные конституционные начала, имеющие своим предназначением экономическое обеспечение государственного единства и государственной целостности Российской Федерации, предполагают осуществление такого законодательного регулирования экономических отношений, включая финансовые отношения, которое способствовало бы достижению указанной конституционной цели и поддержанию единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не умаляя при этом финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Это нашло отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, выделяющем бюджеты субъектов Российской Федерации в отдельный уровень бюджетной системы Российской Федерации и закрепляющем принцип самостоятельности бюджетов, который означает, в частности, право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом, а также право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с данным Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней (статьи 10, 15 и 31).

4. Конституционно-правовое содержание полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию (статья 71, пункт «ж», Конституции Российской Федерации) не сводится лишь к нормативно-правовому регулированию финансовых отношений и закреплению на этой основе финансово-правового статуса субъектов соответствующих отношений. Финансовое регулирование коррелирует с отнесенным Конституцией Российской Федерации также к ведению Российской Федерации установлением основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации (статья 71, пункт «е»), осуществляемым с учетом основных направлений внутренней и внешней политики государства (статья 80, часть 3; статья 84, пункт «е») и единой финансовой политики (статья 114, пункт «б» части 1).

Федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации. В силу этого нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле. На этой основе в Российской Федерации как правовом социальном государстве гарантируются надлежащие финансовые условия осуществления программ социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина (статьи 2, 7, 18; статья 71, пункты «в», «е», Конституции Российской Федерации).

Из данной правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности положений статей 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, следует, что федеральный законодатель при осуществлении финансового регулирования, в том числе при выборе той или иной организационной формы кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней единой бюджетной системы Российской Федерации, ориентируется на реализацию целей государственной экономической политики, имея в виду как конституционно обусловленные особенности федеративного устройства Российской Федерации, так и задачи реформирования финансовой системы на данном этапе социально-экономического развития государства.

Именно эти цели преследовал федеральный законодатель при принятии Федерального закона от 20 августа 2004 года «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», которым Бюджетный кодекс Российской Федерации был дополнен статьей 215.1 «Основы исполнения бюджета».

4.1. Согласно статье 26.22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно организуют и осуществляют исполнение бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с общими принципами, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 1); кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке и на условиях, также установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 2).

Определяя основы исполнения бюджетов, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает, что в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов; органы исполнительной власти, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами, являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений (статья 215); кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством (часть четвертая статьи 215.1).

Различая понятия единого счета бюджета и лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета (открытых как для учета средств бюджета, так и для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако, непосредственно не указывает, каких именно счетов касается требование части четвертой статьи 215.1 о кассовом обслуживании исполнения бюджетов Федеральным казначейством. Смысл содержащейся в ней нормы может быть выявлен только во взаимосвязи с другими нормами данного Кодекса.

Согласно пункту 6 статьи 151, частям первой и второй статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение бюджета субъекта Российской Федерации обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а организация исполнения бюджета возлагается на финансовый орган, создаваемый в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. При этом, по смыслу статьи 215 данного Кодекса, казначейское исполнение бюджета субъекта Российской Федерации предполагает, что функции кассира всех распорядителей и получателей средств бюджета данного уровня бюджетной системы Российской Федерации должны осуществлять органы исполнительной власти именно субъекта Российской Федерации. Кроме того, из статьи 166.1 данного Кодекса, предусматривающей возможность открытия и ведения Федеральным казначейством лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с заключенным соглашением, следует, что кассовое обслуживание указанных участников бюджетного процесса относится к бюджетным полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следовательно, под действие части четвертой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации подпадают лишь проведение и учет Федеральным казначейством операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и по кассовым выплатам из него на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации.

4.2. Ведение и учет операций на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации обеспечиваются действием принципа единства кассы, который, согласно части третьей статьи 215.1 и статье 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета: так, перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета является одним из этапов исполнения бюджетов по доходам (статья 218); в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета бюджеты исполняются по расходам (часть первая статьи 219); расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц (пункт 1 статьи 227).

Этим предопределяется значимость организации работы по проведению и учету на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него, а также надлежащего правового регулирования в данной сфере деятельности с учетом конституционных принципов единства экономического пространства и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Вместе с тем в условиях федеративного государства, в котором бюджеты соответствующих уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему, особое значение приобретают вопросы координации деятельности органов публичной власти, вовлеченных в бюджетный процесс, и взаимодействия между ними. Такой вывод, сформулированный Конституционным Судом Российской Федерации применительно к финансовым взаимоотношениям муниципальных образований, имеющих различные территориальные основы своего создания (Постановление от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области»), тем более актуален при решении указанных вопросов на федеральном уровне, - исходя из принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5, часть 4, Конституции Российской Федерации).

4.3. Проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, которое обеспечивается Правительством Российской Федерации (статья 114, пункт «б» части 1, Конституции Российской Федерации) и осуществляется на основе установленных федеральными органами государственной власти единых федеральных стандартов финансовой деятельности (статьи 7, 165, 166.1, пункт 2 статьи 225 Бюджетного кодекса Российской Федерации), в то же время не исключает совместное участие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отдельных процедурах бюджетного процесса, в том числе на стадии исполнения бюджета субъекта Российской Федерации.

Предоставляя Федеральному казначейству полномочие по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, федеральный законодатель учитывал вытекающую из Конституции Российской Федерации необходимость усиления надежности управления публичными финансами, прозрачности бюджетного процесса. Такой вариант правового регулирования позволяет обеспечить сопоставимость показателей исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, иметь оперативную информацию о состоянии публичных финансов в целом по стране в любой момент времени, что необходимо для макроэкономического прогнозирования и принятия решений об оказании в необходимых случаях финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, и не предполагает, что Федеральное казначейство вправе присваивать себе те бюджетные полномочия, которые на основе Конституции Российской Федерации закреплены за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а именно по распоряжению средствами бюджета субъекта Российской Федерации, определению направлений их расходования и санкционированию выплат с единого счета бюджета.

Из такого понимания нормативного содержания части четвертой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации исходит и правоприменительная практика, что на подзаконном уровне подтверждается, в частности, изданным в соответствии со статьей 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Порядком кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства (утвержден Приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 года N 1н), согласно которому все кассовые операции по исполнению соответствующего бюджета осуществляются органом Федерального казначейства от имени и по поручению финансового органа (уполномоченного органа), администратора поступлений, администратора или получателя средств бюджета на основании платежных документов, оформленных ими (пункт 1.5).

Возложение на Федеральное казначейство полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации обусловливается и тем, что все без исключения субъекты Российской Федерации - как получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, так и не нуждающиеся в них - являются получателями трансфертов из федерального бюджета (субвенций и субсидий).

Кроме того, в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет налоговых и неналоговых доходов; налоговые доходы формируются как за счет региональных налогов, так и за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и считаются уплаченными доходами бюджета субъекта Российской Федерации с момента, определяемого налоговым законодательством Российской Федерации; денежные средства считаются зачисленными в доход бюджета субъекта Российской Федерации с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет (статьи 40, 56 и 57).

Возложив обязанность по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов на налоговые органы (статья 31 Налогового кодекса Российской Федерации), федеральный законодатель, имея в виду вытекающие из статей 71 (пункт «з»), 72 (пункт «и» части 1) и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципы построения налоговой системы Российской Федерации, правомерно возложил коррелирующую обязанность - проведение и учет на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него - на органы Федерального казначейства, относящиеся, как и налоговые органы, к федеральным экономическим службам (статья 71, пункт «ж», Конституции Российской Федерации).

Страницы: 123