СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Н.В. ВИТРУКА
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» излагаю свое особое мнение по данному делу.
В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации Чеченская Республика является субъектом Российской Федерации и находится в составе Российской Федерации.
В 1991 - 1994 годах в Чеченской Республике была чрезвычайная, экстраординарная ситуация: на ее территории не действовала федеральная Конституция, что на практике означало полное игнорирование принципа федерализма и вело к нарушениям основных прав и свобод российских граждан. Эта ситуация требовала активных практических действий федеральных властей, не исключая применения силовых методов, направленных на восстановление действия Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики в полном объеме. Однако все действия федеральных органов государственной власти в условиях правового государства должны осуществляться на основаниях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» (в дальнейшем - Указ Президента N 2137), Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта» (в дальнейшем - Указ Президента N 2166), Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» (в дальнейшем - Постановление Правительства N 1360) и Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 г. N 2169 «О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики» <*> (в дальнейшем - Указ Президента N 2169) составляют систему, объединенную единством предмета регулирования, целей и задач по решению одних и тех же проблем. Указы Президента Российской Федерации и Постановление Правительства Российской Федерации направлены на восстановление конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в Чеченской Республике и представляют единство по своему содержанию: они последовательно раскрывают систему соответствующих мер с той или иной степенью конкретизации, направленную на достижение указанных целей. Поэтому нельзя давать конституционную оценку какому-либо акту в отрыве от других актов этого ряда.
————————————————
<*> Стороны не ходатайствовали о проверке конституционности данного Указа Президента Российской Федерации.
Именно системное рассмотрение Указов Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации обнаруживает их нормативную природу и нормативное значение.
Нормативный характер исследуемых актов определяется не только содержанием в них норм как правил поведения, в которых одна сторона является носителем права, а другая - соответствующей обязанности, но и наличием норм специфического характера - норм - принципов, норм - целей, норм - программ, норм - рекомендаций. При таком понимании нормы все части нормативного акта имеют нормативное значение, включая и его преамбулу, которая определяет цели, характер и назначение всех других норм (норм - правил, норм - рекомендаций и т.д.), содержащихся в нормативном акте.
Указ Президента N 2137 нормативен в силу того, что он предусматривает осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики со всеми вытекающими отсюда последствиями (ограничением ряда прав граждан и др.), предоставляет особые полномочия группе руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований, введению и поддержанию режима чрезвычайного положения в Чеченской Республике, руководителю группы, в том числе полномочия, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Указ Президента N 2166 нормативен в силу того, что он предоставляет исключительные полномочия Правительству Российской Федерации «использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований».
Постановление Правительства N 1360 нормативно в силу того, что оно возлагает на ряд министерств и ведомств обязанности по введению и поддержанию на территории Чеченской Республики особого режима без объявления там чрезвычайного или военного положения, а также в силу распространения норм действующего законодательства на военнослужащих, выполняющих задачи, предусмотренные настоящим Постановлением.
Указ Президента N 2169 нормативен в силу того, что он отменяет нормативный Указ Президента N 2137, а также по тем основаниям, что он предусматривает, что группа руководства по обеспечению законности, правопорядка и общей безопасности, разоружению и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики действует вне режима чрезвычайного положения, в течение неопределенного периода времени, с новым распределением функций между ее руководителями. Группе руководства, ее руководителям, Министерству обороны Российской Федерации предоставлялся ряд полномочий, в том числе не предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Уяснение целей, сформулированных в преамбулах исследуемых актов, вне связи с теми мерами, которые ими предусматривались, показывает их соответствие Конституции Российской Федерации. Так, целью Указа Президента N 2137 было осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения в связи с обстоятельствами, указанными в преамбуле данного Указа (продолжение вооруженного конфликта в Чеченской Республике и т.д.).
Указ Президента N 2166 ставил целью обеспечение государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Целью Постановления Правительства Российской Федерации N 1360 служит обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Указ Президента N 2169 преследовал цель обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики.
Однако меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения указанных целей, противоречили положениям Конституции Российской Федерации.
Уяснение содержания рассматриваемых актов в их логико - смысловой и временной последовательности показывает, что они были направлены на установление и поддержание на территории Чеченской Республики специального (особого) правового режима, не совпадающего по своим характеристикам ни с чрезвычайным положением, ни с военным положением. Как известно, возможность введения чрезвычайного положения или военного положения предусматривается статьями 56, 87 (части 2 и 3), 88 Конституции Российской Федерации.
Представитель Президента и Правительства, доказывая правовую невозможность введения Президентом чрезвычайного положения или военного положения, признавал, что вводимый правовой режим является особым, самостоятельным видом, который он квалифицировал как режим восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации. Нечто подобное имеет место в мировой практике в виде так называемого «федерального вторжения». Однако подобное «вторжение» федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно - правовую основу. Такой конституционно - правовой основы на момент издания рассматриваемых Указов Президента и Постановления Правительства в Российской Федерации не было.
Специальный правовой режим требовал предварительного правового оформления и регулирования в форме федерального закона. В особенности это касается таких элементов указанного правового режима, как использование Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения конституционного кризиса и ограничение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти в период с 1991 года по 1994 год могли на основании как Конституции РСФСР 1978 года (с последующими дополнениями и изменениями), так и Конституции Российской Федерации 1993 года инициировать и принять закон о правовом режиме восстановления конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в случаях неправомерного прекращения действия федеральной Конституции на территории субъекта Российской Федерации.
Правовой режим, введенный на территории Чеченской Республики, отличающийся от чрезвычайного положения и военного положения, характеризуется по крайней мере двумя существенными особенностями.
Первая особенность состоит в крупномасштабном использовании Вооруженных Сил (армии), внутренних войск МВД Российской Федерации, спецподразделений ФСБ и других ведомств для разрешения внутреннего конфликта между федеральными властями и властями Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации, приведшем по существу к вооруженному военному конфликту немеждународного характера.
Вторая особенность состоит в существенном ограничении основных прав и свобод человека и гражданина.
Специальный (особый) правовой режим, введенный рассматриваемыми актами Президента и Правительства, не предусмотрен Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации, ими не определены основания и порядок его введения и поддержания на всей территории Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации. Ссылки представителя Президента и Правительства на положения Законов «О безопасности», «Об обороне», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О милиции», «Об оперативно - розыскной деятельности в Российской Федерации» и других юридически некорректны, так как они предметно не регулируют отношения в той ситуации, которая сложилась на территории субъекта Российской Федерации, объявившего себя суверенным государством с выходом его из состава Российской Федерации.
Некорректной является и ссылка на «Основные положения военной доктрины Российской Федерации», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, в той их части, в которой указывается на возможность использования Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации для разрешения конфликтов внутренней жизни российского общества и государства (внутренних военных угроз). Данный Указ Президента Российской Федерации является нормативным актом, в котором преобладают нормы - принципы, нормы - цели и нормы - программы. Указанная установка «Основных положений военной доктрины Российской Федерации» не соответствует Конституции Российской Федерации и частям второй и третьей статьи 10 Закона «Об обороне». Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, согласно части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому рассматриваемая установка «Основных положений военной доктрины Российской Федерации» должна быть приведена в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Законом «Об обороне».
Президент Российской Федерации, издавая Указы N 2137, 2166 и 2169, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных статьями 83 - 90 Конституции Российской Федерации. Обосновывая конституционность издания названных выше Указов, представитель Президента и Правительства ссылался на положения части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации. Представляется, что, реализуя требования части 2 статьи 80, а также пункта «м» статьи 71, части 4 статьи 78, части 1 статьи 87 Конституции Российской Федерации, Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации), и он должен учитывать действие правового принципа в отношении всех должностных лиц государств: им разрешено лишь то, что прямо предписано Конституцией и законом. Однозначно об этом говорит и сама статья 80 Конституции Российской Федерации, согласно части 2 которой Президент Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
На необходимость действия Президента в рамках его полномочий есть указание и в клятве Президента народу: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу» (часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации).
Признание полномочий Президента Российской Федерации, не перечисленных в статьях 83 - 90 Конституции, исходя из тех целей и ценностей, в отношении которых Президент выступает гарантом и защитником (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации), означает введение в конституционную практику России института «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента.
Институт «скрытых (подразумеваемых)» полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой.
Признание существования «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства.
Конституционный Суд, признав наличие существования «скрытых полномочий», исходя из содержания части 2 статьи 80 и других статей Конституции Российской Федерации, тем самым по существу творит, создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его природой и назначением.
Все это, вместе взятое, чревато негативными последствиями для утверждения институтов демократии, формирования правового государства в обществе, в котором далеко не изжиты произвол властей, правовой нигилизм, пренебрежение властей к правам человека и гражданина. Принцип прямого действия Конституции в соответствии с положениями части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации не означает произвольного толкования ее положений, приводящего к нарушению других конституционных принципов и норм.
Президент Российской Федерации своим Указом N 2166 по существу делегировал (передал) Правительству полномочия, которыми, как он считает, обладает сам, а именно полномочия по использованию «всех средств, имеющихся в распоряжении государства». Однако это противоречит Конституции Российской Федерации, которая определяет разграничение полномочий между Президентом как главой государства (часть 1 статьи 80) и Правительством, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации (часть 1 статьи 110).
Указы Президента N 2137, 2166, 2169 предоставили Правительству Российской Федерации неограниченные возможности в использовании армии со всем арсеналом ее средств для разоружения и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, равно как и Правительство Российской Федерации предоставляло такие же неограниченные возможности непосредственным исполнителям - Министру обороны, Министру внутренних дел, директору ФСК и т.д., что далеко выходило за рамки полномочий, предусмотренных, в частности, пунктами «д» и «е» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, действующими законами относительно полномочий указанных выше федеральных государственных органов и высших должностных лиц государства. Это подтверждается формулой, используемой в Указе Президента N 2166, что всякая запрещенная деятельность находится вне закона.
Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей. Представитель Президента и Правительства выдвинул тезис о равном значении всех конституционных принципов и ценностей, о их однопорядковости. Этот тезис имеет рациональное зерно, но он не нашел отражения в Конституции Российской Федерации. Об однопорядковом характере можно говорить в отношении конституционных принципов равноправия и самоопределения народов, незыблемости демократической основы российской государственности, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и других, за исключением конституционного принципа уважения прав и свобод человека и гражданина, достоинства человека, его жизни, свободы, других человеческих ценностей.
Конституция Российской Федерации закрепила первенство (приоритет) этого принципа. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью», - гласит статья 2 Конституции Российской Федерации, а статья 18 Конституции устанавливает: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации (в том числе содержание части 2 статьи 80, части 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации). Это конституционная реальность, с которой нельзя не считаться.
На первом месте среди ценностей, подлежащих обеспечению и защите, стоят права и свободы человека и гражданина и в Законах «О безопасности», «Об обороне», «О милиции», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «Об оперативно - розыскной деятельности в Российской Федерации» и т.д.
К сожалению, ориентировка Указов Президента и Постановления Правительства на применение «всех средств, имеющихся в распоряжении государства», и прежде всего Вооруженных Сил, без надлежащих гарантий от злоупотребления ими, при отсутствии какого-либо механизма по предотвращению нарушений прав и свобод мирного населения, не состоящего в незаконных вооруженных формированиях Чеченской Республики, привела к нарушениям прав и свобод российских граждан, к тяжелым негативным последствиям для мирного населения.
На основании изложенного прихожу к выводу, что Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта» и Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» не соответствуют Конституции Российской Федерации по своему содержанию, ибо нарушают конституционный принцип уважения прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в статьях 2, 6 (часть 2), 17 (части 1 и 2), 18, 55, а также с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, так как их издание выходит за пределы полномочий Президента и Правительства, предоставленных им Конституцией Российской Федерации.
Указ Президента от 30 ноября 1994 г. N 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку опубликования и введения его в действие, так как действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан и он не был опубликован, тем самым было нарушено требование части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». В соответствии с частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» производство относительно проверки конституционности данного Указа Президента Российской Федерации не может быть прекращено в силу того, что, хотя акт, конституционность которого оспаривается, был отменен и утратил силу к началу рассмотрения настоящего дела, но действием этого акта с 30 ноября по 11 декабря 1994 года были нарушены конституционные права и свободы граждан в форме их неправомерного ограничения.
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку его принятия, так как оно не было принято Правительством Российской Федерации как коллегиальным органом.
Вопрос об уголовной, административной, дисциплинарной, имущественной ответственности исполнителей рассматриваемых актов Президента и Правительства за конкретные правонарушения является предметом рассмотрения компетентных органов на основании и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Вопрос о массовых и грубых нарушениях прав человека как международном преступлении относится к компетенции международных судебных органов.
Нельзя не обратить внимания на низкую культуру подготовки рассматриваемых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами, двусмысленность употребляемых терминов, понятий и формулировок, явное искажение текста части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации в преамбуле Указа Президента N 2166 - вот неполный перечень изъянов рассматриваемых актов. И совсем недопустимо выражение в преамбуле Указа Президента N 2166 о том, что запрещенная деятельность в Российской Федерации «находится вне закона».
Все это оставляет впечатление спешки и поверхностного подхода к осмыслению проблем правового характера, от решения которых зависит судьба России, перспективы ее развития как правового федеративного демократического государства в соответствии с требованиями части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации.