3. Оценка конституционности положений пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающих в качестве общего правила обслуживание счетов бюджетов Банком России и допускающих возможность выполнения соответствующих функций кредитными организациями при отсутствии учреждения Банка России на соответствующей территории или при невозможности выполнения ими этих функций, должна осуществляться исходя из публично-правовой природы бюджетных правоотношений в системной связи с действующим финансовым регулированием, включая банковское.
Публичное предназначение средств бюджета обусловливает требования к их целевому использованию, что может быть осуществлено путем установления федеральным законодателем специальных, имеющих императивный характер правил, относящихся к выбору соответствующим субъектом конкретной правовой формы обслуживания счетов бюджетов. Наличие таких правил призвано гарантировать наиболее благоприятные условия, в том числе с точки зрения сохранности бюджетных средств, открытости, прозрачности их расходования, эффективного осуществления субъектами Российской Федерации своих государственных функций, а муниципальными образованиями - решения вопросов местного значения. Извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства и местного самоуправления, - действующее законодательство предусматривает иные способы и формы участия публично-правовых образований в основанной на свободе договора и связанной с предпринимательским риском деятельности.
Статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств и иного имущества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице своих органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжения которыми принадлежит уполномоченным органам, исполняющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящимися на бюджетном счете, является необходимым элементом реализации права собственности на средства соответствующих бюджетов, относящихся к казне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты предназначены для материального обеспечения функций каждого из соответствующих публичных субъектов бюджетных правоотношений, что предопределяет вытекающий из Конституции Российской Федерации механизм защиты их бюджетно-правового статуса, в том числе при обслуживании счетов бюджетов Банком России или, при определенных условиях и обстоятельствах, предусмотренных действующим законодательством, - кредитными организациями.
На основании статьи 75 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России осуществляет возложенные на него функции, одной из которых является обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами. Данная функция, согласно названному Федеральному закону, реализуется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов (пункт 6 статьи 4); Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и средствами местных бюджетов (часть вторая статьи 23); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (часть вторая статьи 3).
Кредитные организации создаются для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности и по заключаемому на конкурсной основе договору могут выполнять отдельные поручения Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ; соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля за использованием бюджетных средств (часть первая статьи 1, часть четвертая статьи 9 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).
При этом достижение конституционно значимых целей в конкретных условиях развития экономической и финансовой систем Российской Федерации может оправдать установление законодателем для публично-правовых образований различных правовых форм опосредования отношений по обслуживанию счетов бюджетов. Отношения по обслуживанию счетов бюджетов Банком России (как и кредитными организациями) опосредуются заключаемыми на основе закона и по правилам норм главы 45 («Банковский счет») ГК Российской Федерации договорами между уполномоченными государственными органами, органами местного самоуправления и учреждениями Банка России (подразделениями его расчетной сети), что предполагает их взаимную ответственность за надлежащее исполнение обязательств.
В правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренном взаимосвязанными положениями пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетные права сохраняются за их носителями, - данными положениями определяется лишь субъект обслуживания счетов бюджетов (Банк России либо кредитные организации), что не влечет ни ограничение права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на соответствующие бюджетные средства, ни ограничение их бюджетных полномочий, включая полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по самостоятельному исполнению бюджетов. Поэтому сами по себе взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации - как содержащие в качестве общего правила предписание об обслуживании счетов бюджетов в учреждениях Банка России - не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации.
В то же время федеральным законом могут предусматриваться дифференцированные подходы к регулированию вопросов обслуживания счетов бюджетов субъектов Российской Федерации, которые во всяком случае должны иметь в своей основе объективно обусловленные социально-экономические критерии развития тех или иных субъектов Российской Федерации. Общеправовые требования непротиворечивости, ясности, определенности правового регулирования предполагают в этом случае необходимость установления как критериев отнесения субъектов Российской Федерации к недотационным, дотационным (высокодотационным), так и требований, предъявляемых к сторонам и условиям заключения договоров об обслуживании счетов бюджетов субъектов Российской Федерации в кредитных организациях. При этом конституционные требования о правовой определенности норм в таких случаях относятся не только к содержанию, но и к надлежащей форме правового акта.
Что касается пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части, устанавливающей случаи выполнения кредитными организациями функций Банка России по обслуживанию счетов бюджетов (отсутствие учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможность выполнения ими функций по обслуживанию счетов бюджетов), то он также не может рассматриваться как содержащий неопределенные по своему нормативному содержанию положения и противоречащий Конституции Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», его статьям 83 - 85, Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят его территориальные учреждения; их задачи и функции определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров Банка России; по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться в регионах, объединяющих территории нескольких субъектов Российской Федерации.
По смыслу приведенных положений, учреждения Банка России могут создаваться не во всех субъектах Российской Федерации (и тем более не во всех муниципальных образованиях), - в таких случаях на территории соответствующего субъекта Российской Федерации действует учреждение Банка России, созданное по признаку объединения территорий субъектов Российской Федерации. Одновременно в составе территориальных учреждений Банка России действуют на правах структурных подразделений расчетно-кассовые центры, которые могут располагаться на территориях различных муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Такое регулирование организации территориальных учреждений Банка России само по себе не может рассматриваться как нарушающее установленный Конституцией Российской Федерации принцип равноправия субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 4) или конституционные права местного самоуправления (статья 132, часть 1), при том что в отсутствие территориальных учреждений (их структурных подразделений) Банка России, которые были бы определены в установленном законом порядке как обязанные обслуживать счета бюджетов, субъект Российской Федерации, муниципальное образование могут открывать соответствующие счета бюджетов в кредитных организациях на конкурсной основе.
Из этого следует, что в пункте 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации под «соответствующей территорией» понимается как территория одного субъекта Российской Федерации или территория муниципального образования (если в них действуют территориальное учреждение Банка России по данному субъекту Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования), так и территория нескольких субъектов Российской Федерации или территория определенного числа муниципальных образований (если в соответствующих территориальных границах действуют территориальное учреждение Банка России по нескольким субъектам Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети, деятельность которых распространяется на территорию определенного числа муниципальных образований).
Положение же о «невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов» - в отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосредственно в законе - должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России в выполнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления соответствующего договора.
При этом публичные субъекты бюджетных отношений в любом случае не могут остаться без обслуживания счетов бюджетов, что гарантируется в том числе возможностью судебной защиты прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при возникновении спора по поводу невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов или наличия (отсутствия) на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования) территориального учреждения Банка России по данному субъекту Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования.
Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку - по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования - установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не исключает возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.
4. Конституция Российской Федерации устанавливает в статье 15 (часть 2) обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. По смыслу данного положения, федеральный законодатель в процессе осуществления финансового регулирования (статья 71, пункт «ж», Конституции Российской Федерации) должен предусмотреть юридические механизмы поддержания правопорядка в этой сфере, включая меры государственного принуждения.
Согласно абзацу двадцать второму статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, оспариваемому заявителями во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 155 и пунктом 2 статьи 156 данного Кодекса, открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Само по себе установление федеральным законодателем возможности применения мер принуждения - в рамках действующего финансового регулирования - за открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России не противоречит Конституции Российской Федерации. Это подтверждается, в том числе, правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им применительно к установлению государством мер принуждения в налоговых правоотношениях в Постановлении от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции», из которой следует, что в целях обеспечения выполнения публичной обязанности по уплате налогов законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. При этом в выборе принудительных мер законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе для финансового регулирования.
Оценка нормативного содержания абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации должна осуществляться в системе норм данного Кодекса на основании вытекающих из Конституции Российской Федерации общих принципов юридической ответственности, которые по своему существу относятся к основам правопорядка, в том числе в связи с реализацией мер государственного принуждения, и оказывают непосредственное влияние на конституционно-правовой статус как физических и юридических лиц, так и публично-правовых субъектов в Российской Федерации (статьи 1, 15, 19 и 54 Конституции Российской Федерации).
Бюджетный кодекс Российской Федерации, как следует из пункта 2 его статьи 1 и абзаца двадцать третьего статьи 7, должен устанавливать правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Ответственности за такое нарушение посвящена часть четвертая Бюджетного кодекса Российской Федерации, содержащая одну главу - главу 28 («Общие положения»). Ее статья 281 нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения, признает неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены основные элементы состава правонарушения, объективной стороной которого является открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России; не закреплены в нем и отсылочные нормы, позволяющие установить состав такого правонарушения в ином нормативном правовом акте.
Нормативное регулирование мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства (мер принуждения), не отличается необходимой конкретностью и непротиворечивостью, что подтверждается как названиями статей 282, 283, 284 и 284.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и их содержанием. Кроме того, терминологическое расхождение пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу которых открывать счета бюджетов разрешается в случае отсутствия на соответствующей территории учреждений Банка России, а меры принуждения применяются за открытие счета бюджета в кредитной организации при наличии на соответствующей территории отделений Банка России, также влечет за собой неоднозначность толкования указанных норм в процессе их применения, поскольку отделения Банка России (как подразделения его расчетной сети) и учреждения Банка России (как его территориальные органы) являются различными организационными единицами, обладающими неодинаковым объемом полномочий.
Таким образом, положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, оцениваемое в системе действующего правового регулирования, не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому не соответствует конституционным принципам юридической ответственности и противоречит требованиям статей 1, 15 (части 1 и 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Федеральному законодателю следует обеспечить надлежащее правовое регулирование ответственности за нарушения установленного действующим бюджетным законодательством порядка обслуживания счетов бюджетов с учетом настоящего Постановления.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 100 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку, по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования, предполагается, что установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не исключает возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.
2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 15 (части 1 и 2) и 19 (часть 1), положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает требованиям определенности нормативного содержания.
3. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 3 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации