Принципы конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, обусловленные народовластием и реализуемые через свободные периодические выборы, в силу федеративного устройства, основанного на государственной целостности Российской Федерации и единстве системы государственной власти (статья 1, часть 1, и статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), распространяются на организацию государственной власти, ее формирование и условия замещения соответствующих должностей в субъектах Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации как общих для Российской Федерации и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Исходя из действующего федерального конституционного регулирования, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и федеральная государственная власть (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области, от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет в качестве элемента механизма формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации максимальное число сроков замещения одним и тем же лицом должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также порядок определения повторности сроков пребывания в соответствующей должности. В ее статье 77 (часть 1) содержится общее требование: система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом в части оптимального для реализации конституционного принципа республиканизма числа таких сроков - в силу единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации) - ориентирующей является норма статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.
Таким образом, конституционный принцип демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, народовластие и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа, единство системы государственной власти во взаимосвязи с прямо выраженной в преамбуле Конституции Российской Федерации целью утверждения незыблемости демократической основы России предопределяют право и обязанность законодателя предусмотреть такую организацию государственной власти, включая порядок и условия формирования ее органов, которые гарантировали бы защиту от искажения демократической природы конституционного строя Российской Федерации.
2.2. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «н» части 1; статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Регулирование отношений в сфере совместного ведения осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (статья 76, части 2 и 5, Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, по смыслу указанных статей Конституции Российской Федерации и конкретизирующего их пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, который после принятия федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.
2.3. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), наделенное публичными полномочиями в системе государственной власти, обладает специальным конституционно - правовым статусом, частью которого являются обусловленная выборностью сменяемость и ряд иных условий избрания на эту должность и ее замещения.
Действие конституционного требования о сменяемости высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), реализация которого в отсутствие федерального закона была возможна в различных формах, не могло блокироваться отсутствием в течение длительного времени федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти и должно было обеспечиваться самими субъектами Российской Федерации с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации пределов их усмотрения. Поэтому до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливали сроки легислатуры высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), а также различные формы их ротации (включая число возможных повторных сроков замещения конкретной должности одним и тем же лицом).
Допустимость установления в законодательстве субъектов Российской Федерации затрагивающих пассивное избирательное право требований к числу сроков пребывания в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), притом что их пределы определяются непосредственно в федеральном законе, обусловливается закрепленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, в силу которого такие требования, будучи частью общих принципов организации системы органов государственной власти, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Отсюда вытекает, что введение законом субъекта Российской Федерации в качестве элемента публично - правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) максимального числа сроков пребывания одного и того же лица в соответствующей должности, которое служит публичным целям и обеспечивает баланс таких конституционных ценностей и институтов, как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, народовластие и участие граждан в управлении делами государства, их избирательные права, не может рассматриваться как нарушение вытекающих из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требований, в том числе о возможности ограничения прав граждан только федеральным законом.
2.4. Федеральный законодатель, исходя из основ конституционного строя России как федеративного государства, статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации и соответствующих положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации, нормой пункта 5 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ввел разумное единообразие в регулировании вопроса о максимальном числе сроков пребывания одного и того же лица в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При этом - в целях преодоления возникшей в правоприменительной практике неопределенности относительно действия общего принципа, закрепленного в указанной норме, во времени и по кругу лиц - Федеральным законом от 8 февраля 2001 года Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был дополнен статьей 30.1, согласно которой положение пункта 5 его статьи 18 применяется без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день его вступления в силу должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Такое регулирование направлено на обеспечение равного статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и одинаковых для всех субъектов Российской Федерации условий и порядка замещения одним и тем же лицом соответствующей должности и согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5, части 1 и 4, Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем с учетом того, что раздел второй «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации не содержит каких-либо положений о сроках полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), избранных на должность до вступления в силу Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель не придал и не мог придать норме, ограничивающей число сроков возможного пребывания одного и того же лица в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), обратную силу.
Отсюда следует, что норма пункта 5 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - с учетом ее взаимосвязи со статьей 30.1 - регулирует отношения, которые сложились после вступления в силу названного Федерального закона на основе установленных им единых для организации государственной власти во всех субъектах Российской Федерации принципов. При этом под словосочетанием «настоящий Федеральный закон», содержащимся в тексте статьи 30.1, имеется в виду Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку норма - принцип, закрепленная в пункте 5 его статьи 18, вступила в силу со дня официального опубликования данного Федерального закона, т.е. с 19 октября 1999 года. Именно с этой датой связано и начало действия введенного федеральным законодателем ограничения числа возможных повторных сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
2.5. В силу требований статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации после введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации обязаны привести свое законодательство в соответствие с данным Федеральным законом, в связи с чем его статьей 30 предписано, что в этих целях и для обеспечения преемственности власти устанавливается переходный период - два календарных года.
Указанный период, однако, не может истолковываться ни как предоставляющий субъектам Российской Федерации возможность придавать уже вступившему в силу положению, содержащемуся в пункте 5 статьи 18, обратную силу, поскольку такого правомочия не имеет и сам федеральный законодатель, ни как право субъектов Российской Федерации откладывать его введение в действие, что и подтверждено аутентичной волей законодателя, выраженной в статье 30.1. Поэтому в субъектах Российской Федерации, законодательство которых на тот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), положение пункта 5 статьи 18 во взаимосвязи со статьей 30.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» действует со дня вступления данного Федерального закона в силу, т.е. с 19 октября 1999 года. Это означает, что применительно к таким случаям первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года.
Вместе с тем, по смыслу пункта 5 статьи 18, статей 30, 30.1 и 31 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», введение в действие с 19 октября 1999 года федерального регулирования по вопросу о максимальном числе сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предполагает, что, приводя свое законодательство (в том числе конституции и уставы) в соответствие с требованиями названного Федерального закона, субъекты Российской Федерации, которые в условиях отсутствия федерального закона такие ограничения установили в опережающем порядке, вправе - на основании статей 5 (части 2 и 3), 72 (пункты «а», «н» части 1), 76 (части 2 и 5) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и исходя из того, что положения пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 не могут иметь обратной силы, - самостоятельно установить порядок (способ) достижения такого соответствия и определить, продолжается ли установленное ими исчисление числа сроков или оно осуществляется начиная с момента вступления в силу названного Федерального закона.