Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.1999г. N 12-П - стр.3

Пунктом 4 статьи 16 Закона предусмотрено, что в качестве коллегиального совещательного органа создается Межведомственный совет по вопросам культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны, председателем которого является руководитель федерального органа.

Согласно статье 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации вправе образовывать совещательные органы, деятельность которых, по смыслу данной статьи, носит межведомственный характер. Из ее содержания, однако, не следует, что такого рода органы не могут быть созданы в ином порядке.

В пункте 4 статьи 16 Закона речь идет о совете, не наделенном какими-либо властными полномочиями, а значит, являющемся чисто совещательным образованием. При этом не указаны орган или должностное лицо, которые его формируют, т.е. фактически не установлен адресат, обязанный создать такой орган. Следовательно, положение пункта 4 статьи 16 лишено формальной определенности и нормативно - обязывающего содержания, а потому может рассматриваться лишь как имеющее рекомендательный характер и как таковое не нарушает компетенцию и прерогативы каких-либо органов исполнительной власти.

13. Президент Российской Федерации оспаривает также конституционность Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» в целом по порядку его принятия. Как утверждается в запросе, на заседании Государственной Думы 4 апреля 1997 года при голосовании по вопросу об одобрении Закона в ранее принятой редакции после отклонения его Президентом Российской Федерации присутствовало менее 300 депутатов, тогда как согласно статье 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации закон в таком случае должен быть одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее чем 300 голосов. Однако в связи с тем, что ряд депутатов проголосовали не только за себя, но и за отсутствовавших депутатов, число голосов, поданных за одобрение Закона в ранее принятой редакции, оказалось равным 308, что позволило Государственной Думе считать его одобренным и отразить это в соответствующем постановлении. Тем самым, считает заявитель, были нарушены предписания Конституции Российской Федерации, ее статей 3 (часть 2), 32 (часть 1) и 107 (часть 3).

Поскольку процедура голосования в Государственной Думе, как полагает заявитель, не соответствовала Конституции Российской Федерации, Совет Федерации, по его мнению, рассматривал фактически непринятый закон; кроме того, голосование в Совете Федерации было проведено в форме опроса членов палаты с закреплением их мнения в подписном листе, что не исключает заочного голосования, в то время как решения палат должны приниматься только на заседаниях. Тем самым, как утверждается в запросе, были нарушены статьи 3 (часть 2), 32 (часть 1), 100 и 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации, что ставит под сомнение волеизъявление членов Совета Федерации и сам факт повторного одобрения им Закона.

Из статей 94, 95 (часть 1), 97 (часть 3) и 100 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что Государственная Дума как палата Федерального Собрания - Парламента Российской Федерации, являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации, состоит из депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, принимает решения коллегиально, в пленарных заседаниях; согласно статье 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Этим обусловливается необходимость нормативно - правового закрепления в Регламенте Государственной Думы соответствующих процедур принятия ею решений, в том числе установления порядка голосования при принятии законов, предполагающего обеспечение личного участия депутата в заседаниях и голосовании в ходе законодательного процесса. Наличие такого рода правил и их соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка принятия законов и гарантирует соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов. Вытекающие из Конституции Российской Федерации требования о соблюдении регламента и личном участии депутата в заседании палаты были закреплены также в статьях 2 и 12 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и сохранились в ныне действующей редакции этого акта (Федеральный закон от 5 июля 1999 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

В соответствии с действовавшим на момент принятия Закона Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания - Парламента Российской Федерации, утвержденным Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 года N 80-1 ГД, депутат Государственной Думы обязан присутствовать на ее заседаниях; о невозможности присутствовать на заседании палаты по уважительным причинам депутат заблаговременно информирует Председателя Государственной Думы (части вторая и третья статьи 41); при голосовании по каждому вопросу депутат имеет один голос, подавая его за или против принятия решения либо воздерживаясь от принятия решения; депутат лично осуществляет свое право на голосование; депутат, отсутствующий во время голосования, не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного на голосование (статья 75).

При этом в Регламенте Государственной Думы не была предусмотрена (и в настоящее время не предусматривается) возможность для депутата, находящегося вне Государственной Думы даже по уважительным причинам, выразить свою волю, передать свой голос другому депутату, а следовательно, голосование за отсутствующих парламентариев не допускается, хотя принцип личного участия депутата в голосовании не исключает того, чтобы на случай таких обстоятельств, как чрезвычайные ситуации на местах, болезнь, направление в командировку, необходимую для выполнения функций палаты, и других обстоятельств экстраординарного характера в Регламенте Государственной Думы была закреплена процедура передачи депутатом своего голоса другому депутату с указанием, как им распорядиться при голосовании.

Как следует из материалов дела, Государственная Дума принимала решение об одобрении оспариваемого Закона путем поименного голосования с использованием электронной системы подсчета голосов; за его одобрение в ранее принятой редакции поименно проголосовали 308 депутатов; между тем 20 депутатов Государственной Думы, которые считаются проголосовавшими, 4 апреля 1997 года не могли находиться в зале заседаний Государственной Думы и лично участвовать в голосовании. Следовательно, общее число одобривших Закон путем личного голосования не достигает 300.

Таким образом, при принятии решения об одобрении Закона в Государственной Думе имело место голосование за отсутствовавших в заседании депутатов, и тем самым было нарушено предписание Регламента о необходимости личного голосования. Между тем соблюдение этого предписания, как направленного на урегулирование существенных элементов порядка принятия федеральных законов, по смыслу статьи 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации, является обязательным.

В то же время отступление от указанного положения Регламента, голосование депутатов за отсутствующих коллег с помощью их карточек для электронного голосования, как это следует из материалов дела, не является единичным случаем, не составляет исключения, а превратилось в сложившуюся, устойчивую практику при принятии законов Государственной Думой. Такая практика, хотя она и не соответствует регламентной норме, не рассматривалась как нарушение вытекающих из Конституции Российской Федерации требований к порядку принятия законов. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что голосование за отсутствующих депутатов признавалось всеми участниками законодательного процесса, в том числе Президентом Российской Федерации (которым ранее в Конституционном Суде Российской Федерации не оспаривались по порядку принятия какие-либо другие законы, принятые с нарушением положения о личном голосовании).

Результаты голосования не были оспорены и кем-либо из депутатов Государственной Думы, в том числе фактически отсутствовавшими, но зарегистрированными как голосовавшие. Это означает, что выраженная посредством состоявшегося в Государственной Думе голосования действительная воля необходимого большинства по существу данного вопроса не поставлена депутатами под сомнение, несмотря на допущенные процессуальные нарушения. Следовательно, Государственная Дума исходила из того, что воля депутатского корпуса получила адекватное выражение и что в контексте сложившейся практики голосования порядок принятия Закона не вызывает возражений.

Наконец, необходимо учесть и то, что признание оспариваемого Закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия в связи с нарушением депутатами Государственной Думы принципа личного участия в голосовании давало бы возможность поставить под сомнение конституционность и других ранее принятых федеральных законов. Такой результат противоречил бы целям конституционного судопроизводства, каковыми являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации.

В силу указанных обстоятельств Конституционный Суд Российской Федерации в данном деле воздерживается от признания Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия несмотря на нарушения, имевшие место в Государственной Думе при его одобрении в ранее принятой редакции.

Вместе с тем выявленный Конституционным Судом Российской Федерации конституционно - правовой смысл соблюдения требования Регламента Государственной Думы о личном участии депутата в голосовании является обязательным для всех участников законодательного процесса (статьи 79 и 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Это означает, что нарушение данного требования при принятии федерального закона, допущенное после вступления в силу настоящего Постановления, может служить основанием для признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия. При этом не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер.

14. В соответствии со статьей 75 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 6 февраля 1996 года N 42-СФ (в редакции, действовавшей на момент повторного рассмотрения Закона палатой), открытое голосование может проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе; решение о проведении такого голосования принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании (пункт 1); форма подписного листа, дата и время окончания голосования предлагаются Счетной комиссией Совета Федерации и утверждаются решением Совета Федерации (пункт 2); о результатах голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми членами Счетной комиссии; доклад Счетной комиссии о результатах голосования Совет Федерации принимает к сведению (пункт 3); результаты голосования оформляются постановлением Совета Федерации (пункт 4). Голосование путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе может проводиться также по федеральным законам, одобренным Государственной Думой в ранее принятой редакции (пункт 1 статьи 115 Регламента Совета Федерации).

Из материалов дела следует, что в данном случае процедура голосования проходила в соответствии с регламентными нормами, которые устанавливались с учетом особенностей деятельности Совета Федерации (статья 95, часть 2, Конституции Российской Федерации) и специфики его состава, в силу которой члены Совета Федерации по объективным причинам не всегда могут участвовать в заседании палаты.

Форма голосования, использованная Советом Федерации при одобрении оспариваемого Закона в ранее принятой редакции, позволяет определить волеизъявление каждого члена этой палаты и общее число членов Совета Федерации, поддержавших Закон. Кроме того, следует учесть, что вопрос об одобрении Закона в ранее принятой редакции обсуждался на заседании Совета Федерации 16 апреля 1997 года, итоги голосования подводились и утверждались 14 мая 1997 года также на заседании палаты.

Таким образом, Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» по порядку его принятия (при повторном одобрении) Советом Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Положение, содержащееся в статьях 3, 5 и 6 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», согласно которому все культурные ценности, перемещенные в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории Российской Федерации, являвшиеся собственностью бывших неприятельских государств, собственностью заинтересованных государств, а также культурные ценности, государственная принадлежность которых не установлена, являются, за исключениями, предусмотренными статьями 7 и 8 данного Закона, достоянием Российской Федерации и находятся в федеральной собственности,

- в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, являвшимся собственностью бывших неприятельских государств, признать соответствующим Конституции Российской Федерации;

- в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, являвшимся собственностью заинтересованных государств, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 35, 55 (часть 3) и 62 (часть 3);

- в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, государственная принадлежность которых не установлена, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 35, 55 (часть 3) и 62 (часть 3), поскольку оно допускает безусловное отнесение всех таких культурных ценностей к федеральной собственности лишь на основании данного Закона, без обеспечения надлежащих гарантий для лиц, которые вправе претендовать на их возврат.

Положением, содержащимся в статьях 3, 5 и 6 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», не затрагивается право собственности российских физических и юридических лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных и иных организаций и объединений на конкретные предметы из числа перемещенных культурных ценностей. Оно не может служить основанием для лишения указанных субъектов права собственности на такие культурные ценности, если это право возникло у них на законных основаниях, и не препятствует его установлению и защите в судебном порядке.

2. Статью 7 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» о гарантиях права собственности Республики Белоруссия, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Молдова, Украины и Эстонской Республики на перемещенные культурные ценности признать соответствующей Конституции Российской Федерации.

3. Положение подпункта 1 статьи 8 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» во взаимосвязи с его статьей 3, абзацем третьим статьи 5, статьей 6 и абзацем первым пункта 1 статьи 9, на основании которого заинтересованные государства лишаются права предъявить претензии к Российской Федерации о возврате принадлежавших им перемещенных культурных ценностей в случае, если они не обратились с соответствующими требованиями о реституции этих культурных ценностей в отношении Германии и ее бывших военных союзников в указанные в данном положении сроки, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 35, 55 (часть 3) и 62 (часть 3).

4. Положение, содержащееся в статьях 9 и 10 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», в части, касающейся начала исчисления установленного в нем для заявления претензий о возврате перемещенных культурных ценностей 18-месячного срока - со дня вступления данного Закона в силу, - признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 45 (часть 1), а также статьям 8 (часть 2), 35, 46 (часть 1) и 62 (часть 3).

5. Положения пунктов 1 и 2 статьи 16 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», определяющие функции полномочного федерального органа по сохранению культурных ценностей, признать соответствующими Конституции Российской Федерации.

6. Положение пункта 3 статьи 16 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», в соответствии с которым вступившее в силу решение полномочного федерального органа по сохранению культурных ценностей может быть изменено или отменено только новым решением этого федерального органа, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 46 (часть 1), 76 (часть 3) и 110 (часть 1).

7. Положение пункта 4 статьи 16 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» о создании в качестве коллегиального совещательного органа Межведомственного совета по вопросам культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны, признать соответствующим Конституции Российской Федерации, поскольку оно, как имеющее рекомендательный характер, не нарушает полномочий исполнительной власти по учреждению такого рода органов.

8. Положение пункта 1 статьи 18 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», предусматривающее, что претензии на перемещенные культурные ценности, указанные в статье 8 данного Закона, могут быть заявлены правительством соответствующего государства только Правительству Российской Федерации, а претензии физических и юридических лиц, муниципальных органов, общественных и иных организаций и объединений к рассмотрению не принимаются, признать соответствующим Конституции Российской Федерации, поскольку данным положением, устанавливающим внесудебную процедуру рассмотрения и разрешения на межправительственном уровне претензий о возврате перемещенных культурных ценностей, не исключается судебный порядок (доступ к правосудию заинтересованных лиц) для установления и защиты права собственности на находящиеся на территории Российской Федерации перемещенные культурные ценности, являвшиеся собственностью заинтересованных государств, а также на иные культурные ценности, которые не могли быть объектом компенсаторной реституции на основе Мирных договоров 1947 года и других актов, принятых в порядке осуществления прав и верховенства оккупационных властей в Германии.

9. Положение, содержащееся в пунктах 2 и 3 статьи 18 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», согласно которому передача перемещенной культурной ценности государству, заявившему претензию, осуществляется на основе федерального закона и без принятия соответствующего федерального закона перемещенная культурная ценность не может быть предметом передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо государств, организаций или отдельных лиц, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 110 (часть 1) и 114 (пункт «г» части 1), в той мере, в какой оно предполагает принятие специального федерального закона о передаче перемещенной культурной ценности, не имеющей уникального характера, особо важного культурно - исторического значения.

10. В данном деле Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от признания Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия (при одобрении в ранее принятой редакции) Государственной Думой.

Впредь соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата как существенный элемент надлежащего порядка принятия федеральных законов является обязательным. При этом не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер.

11. Признать Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» по порядку его принятия (при повторном одобрении) Советом Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации.

12. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

13. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации
Страницы: 123