ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 июля 2001 г. N 13-П
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.В. Селезнева, судей М.В. Баглая, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,
с участием судьи Арбитражного суда Воронежской области В.А. Сергуткиной, генерального директора ОАО «Разрез «Изыхский» А.Г. Гуркова, представителей Государственной Думы - заместителя председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству С.А. Попова и постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук Ю.С. Пилипенко,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона от 21 июля 1997 года «Об исполнительном производстве».
Поводом к рассмотрению дела явились жалоба ОАО «Разрез «Изыхский», а также запросы Арбитражного суда Воронежской области и Арбитражного суда Саратовской области о проверке конституционности указанных положений. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти положения Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Правительства Российской Федерации - полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - члена Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации О.А. Наумова, от Министерства юстиции Российской Федерации - заместителя руководителя Департамента судебных приставов И.В. Кириленко, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - помощника Генерального прокурора Российской Федерации В.С. Фомичева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Арбитражный суд Воронежской области при рассмотрении дела по жалобе на действия судебного пристава - исполнителя, который в порядке принудительного исполнения вынес в отношении должника постановление о взыскании исполнительского сбора в размере семи процентов от взыскиваемой суммы, пришел к выводу о том, что наделение Федеральным законом «Об исполнительном производстве» судебного пристава - исполнителя полномочием выносить такое постановление (пункт 1 статьи 81) и отнесение этого акта к исполнительным документам (подпункт 7 пункта 1 статьи 7) посягают на право частной собственности и противоречат статье 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Таким образом, заявитель, по существу, ставит вопрос о проверке конституционности пункта 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве», а в связи с ним также и о проверке положения подпункта 7 пункта 1 статьи 7, поскольку в силу этого положения постановление о взыскании исполнительского сбора относится к исполнительным документам.
Арбитражный суд Саратовской области при рассмотрении дела по жалобе на действия судебного пристава - исполнителя, связанные с взысканием исполнительского сбора, пришел к выводу о том, что положения пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве», как позволяющие взыскивать исполнительский сбор без судебного решения и до удовлетворения законных требований взыскателя, нарушают гарантированные Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту (статья 46, часть 1) и право собственности (статья 35, часть 3).
Открытое акционерное общество «Разрез «Изыхский» в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве», примененной судебным приставом - исполнителем Алтайского подразделения службы судебных приставов Министерства юстиции Республики Хакасия, Абаканским городским судом и судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Республики Хакасия в деле заявителя в связи с принудительным исполнением требования отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Хакасия о взыскании задолженности по страховым взносам. По мнению заявителя, исполнительский сбор в размере семи процентов от взыскиваемой с должника суммы за неисполнение им в установленный срок исполнительного документа без уважительных причин носит карательный характер, а его размер и порядок взыскания противоречат требованиям справедливости, несоразмерно ограничивают конституционные права и тем самым нарушают статьи 34 (часть 1), 35 (часть 3), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, предметом обоих запросов и жалобы являются содержащиеся в подпункте 7 пункта 1 статьи 7, пункте 1 статьи 77 и пункте 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» взаимосвязанные положения о полномочии судебного пристава - исполнителя выносить постановление о взыскании исполнительского сбора, размере этого сбора, порядке взыскания и распределения взысканной по исполнительному документу суммы, а также об отнесении такого постановления к исполнительным документам. Поскольку все обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
2. Конституция Российской Федерации гарантирует государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2); защита прав и свобод человека и гражданина составляет обязанность государства (статья 2). Из названных положений во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 15 (часть 2), 17 (часть 3), 18, 52, 53, 55, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 118 Конституции Российской Федерации следует, что защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется.
Этому корреспондирует и пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также практика его применения Европейским Судом по правам человека, который в решении от 19 марта 1997 года указал, что право на судебную защиту стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла, чтобы окончательное, обязательное судебное решение оставалось недействующим к ущербу одной из сторон; исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «суда» (дело Hornsby c. Grece - Rec. 1997-II, fasc. 33).
Следовательно, законодатель, конкретизируя названные предписания Конституции Российской Федерации, вправе урегулировать исполнительное производство в соответствующем федеральном законе. Таким законом является Федеральный закон от 21 июля 1997 года «Об исполнительном производстве», определяющий условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов, которым предоставлено право возлагать на граждан, организации и бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий (статья 1); принудительное исполнение судебных актов и актов других уполномоченных органов возлагается на службу судебных приставов (статья 3); требования судебного пристава - исполнителя по исполнению судебных актов и актов других органов обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на всей территории Российской Федерации, а в случае невыполнения требований судебного пристава - исполнителя он применяет меры, предусмотренные данным Федеральным законом и иными федеральными законами (пункты 1 и 2 статьи 4).
Закрепляя нормы, направленные на обеспечение своевременного исполнения судебных и иных актов, федеральный законодатель вправе предусмотреть и санкции - в том числе штрафного характера - за их нарушение. Однако такого рода санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.
3. Согласно пункту 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в случае неисполнения исполнительного документа без уважительных причин в срок, установленный для добровольного исполнения указанного документа, судебный пристав - исполнитель выносит постановление, по которому с должника взыскивается исполнительский сбор в размере семи процентов от взыскиваемой суммы или стоимости имущества должника.
По буквальному смыслу данной нормы, названная денежная сумма определяется именно как исполнительский сбор. Между тем такой сбор в перечне налогов и сборов, которые устанавливаются, изменяются или отменяются Налоговым кодексом Российской Федерации (пункты 3 и 5 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации), не указан, и, следовательно, он не относится к сборам в смысле статьи 57 Конституции Российской Федерации. Не является он также государственной пошлиной в смысле статьи 1 Федерального закона «О государственной пошлине». Вместе с тем Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» исполнительский сбор отнесен к административным платежам и сборам, а также включен в планируемые доходы федерального бюджета на 2001 год.
По смыслу статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» во взаимосвязи с его статьями 1, 7, 9, 44, 45, 77, 84, 85 и 87, предусмотренная в данной статье сумма, исчисляемая в размере семи процентов от взыскиваемых по исполнительному документу денежных средств, относится, по сути, к мерам принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. Причем данная мера является не правовосстановительной санкцией, т.е. санкцией, обеспечивающей исполнение должником его обязанности возместить расходы по совершению исполнительных действий, осуществленных в порядке принудительного исполнения судебных и иных актов (как это имеет место при взыскании с должника расходов по совершению исполнительных действий), а представляет собой санкцию штрафного характера, т.е. возложение на должника обязанности произвести определенную дополнительную выплату в качестве меры его публично - правовой ответственности, возникающей в связи с совершенным им правонарушением в процессе исполнительного производства.
Исполнительскому сбору как штрафной санкции присущи признаки административной штрафной санкции: он имеет фиксированное, установленное Федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно, оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения, а также зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.
Из этого следует, что в качестве штрафной санкции административного характера исполнительский сбор должен отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым к такого рода мерам юридической ответственности.
4. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом (статья 35, часть 1) и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, часть 3).
Право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. При этом как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Данному конституционному предписанию корреспондируют положения Всеобщей декларации прав человека (пункт 2 статьи 29), Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 3 статьи 12), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (статья 4), а также положение части первой статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которому государство имеет право обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов и штрафов.
По смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.
Как следует из материалов дела, к моменту принятия Федерального закона «Об исполнительном производстве» эффективность исполнительного производства в Российской Федерации снизилась; неисполнение и несвоевременное исполнение решений судов и иных уполномоченных органов создавало угрозу гарантиям государственной защиты конституционных прав и свобод, законности и правопорядка в целом. При таких обстоятельствах федеральный законодатель был вправе установить специальную норму, на основании которой на должника в случае виновного неисполнения им исполнительного документа имущественного характера в срок, установленный для его добровольного исполнения, налагается взыскание в виде штрафных санкций.
Установление конкретных размеров штрафных санкций за нарушение правил принудительного исполнения судебных и иных актов является прерогативой законодателя. Однако размер штрафного взыскания - поскольку такое взыскание связано с ограничением конституционного права собственности - во всяком случае должен отвечать критерию соразмерности, вытекающему из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.