Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003г. N 16-П - стр.2

5. В соответствии с абзацем четвертым пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» органы государственной власти Челябинской области вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год. Данная норма, как вытекает из ее содержания, имеет целью выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований соответствующей территориальной основы (сельсоветов, поселков).

5.1. Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности и, в конечном счете, социально-экономического развития муниципальных образований - часть общей государственной политики, направленной на реализацию конституционного принципа социального государства (статья 7 Конституции Российской Федерации). Это соответствует также требованиям ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов (пункт 5 статьи 9).

Выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется посредством бюджетного регулирования через установление регулирующих источников доходов и оказание прямой финансовой помощи из бюджетов других уровней. При этом правовые режимы распределяемых между муниципальными бюджетами денежных средств регулирующих налогов и сборов, а также средств финансовой помощи зависят от того, формируются они за счет собственных доходов субъекта Российской Федерации или за счет отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов.

Как вытекает из Конституции Российской Федерации (статья 72, пункты «г», «и» части 1) и федерального законодательства (пункт 1 статьи 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 14 Налогового кодекса Российской Федерации), собственными доходами субъектов Российской Федерации являются, в частности, налоговые доходы, закрепленные за бюджетами субъектов Российской Федерации. Распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации; статья 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации), на основании которой они вправе передавать доли региональных налогов или устанавливать процентные отчисления от региональных налогов для их последующего зачисления в местные бюджеты с целью выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Федеральные же налоги и сборы, которые согласно статье 71 (пункт «з») Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации и по которым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации для осуществления выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежат дальнейшему перераспределению между бюджетами других уровней только на основании федерального закона.

Таким образом, передача органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочий по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи должна осуществляться на основе конституционно установленного порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 71, пункты «ж», «з»; статья 72, пункты «г», «и», «н» части 1; статья 73 Конституции Российской Федерации).

5.2. Согласно статье 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления, является формой оказания финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету (пункт 1); порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (пункт 3).

Передача органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований - районов полномочий по распределению между местными бюджетами муниципальных образований - сельсоветов, поселков регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, выделенных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования, получает реализацию на основе ежегодных законов Челябинской области о бюджете Челябинской области. Так, статьей 32 Закона Челябинской области от 26 декабря 2002 года «Об областном бюджете на 2003 год» предусмотрено наделение в 2003 году органов местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, финансовой помощи из областного бюджета, передаваемой в порядке бюджетного регулирования (часть первая); реализацию указанных полномочий предписано осуществлять на принципах единого подхода ко всем муниципальным образованиям, расположенным на соответствующих территориях, исходя из численности конечных потребителей бюджетных услуг, наличия бюджетных учреждений и иных организаций, оказывающих бюджетные услуги в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области, и их имущественной и территориальной принадлежности (часть вторая). В приложении 10, утвержденном частью второй статьи 30 Закона Челябинской области «Об областном бюджете на 2003 год», приведена Методика распределения регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2003 год, которой предусмотрено, что данный фонд создается и распределяется с целью регулирования доходной бюджетной обеспеченности муниципальных образований Челябинской области, в том числе тех, на территории которых находятся другие муниципальные образования (пункт 2), и что распределение средств фонда осуществляется пропорционально отклонению доходной бюджетной обеспеченности территорий от среднего по Челябинской области уровня (пункт 5).

Кроме того, как вытекает из статьи 84.1 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области», установление нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты основывается на единых принципах выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований (пункт 2), стимулирования развития налоговой базы муниципальных образований (пункт 3), а также равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с областным бюджетом, который означает, что нормативы отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты определяются на основе единой методики и согласовываются с органами местного самоуправления муниципальных образований до принятия закона об областном бюджете на очередной финансовый год (пункт 4).

Муниципальные же образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом Российской Федерации вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год. Данные требования корреспондируют пункту 6 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

Кроме того, местному самоуправлению в лице муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований, гарантируется право на судебную защиту (статья 133 Конституции Российской Федерации) в связи с распределением между ними регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи в порядке бюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, предусмотренная абзацем четвертым пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке бюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, имеет конституционно значимую цель и обусловлена применением единых подходов, которые не могут изменяться органами местного самоуправления муниципальных образований - районов.

При этом избранный законодателем Челябинской области в рамках действующего федерального бюджетного законодательства финансово-правовой механизм выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности сельских, поселковых муниципальных образований, находящихся в границах муниципальных образований - районов, должен учитывать конституционно установленный порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного регулирования, обеспечивать необходимый баланс интересов всех участников бюджетных отношений. Допуская возможность наделения органов местного самоуправления - районов данным государственным полномочием, законодатель субъекта Российской Федерации должен учитывать правовой режим финансовых средств, передаваемых на реализацию данного полномочия, а также требования эффективности и реальной способности муниципальных образований осуществлять это полномочие, имея в виду, что социальные цели по выравниванию минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований должны достигаться в рамках установленного действующим законодательством механизма финансово-правового регулирования и не могут противопоставляться требованиям финансовой самостоятельности местного самоуправления.

5.3. Таким образом, абзац четвертый пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предусмотренному им распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования, подлежат средства собственных доходов субъекта Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований.

6. Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» органы государственной власти Челябинской области вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов.

По смыслу положения пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, разграничение расходов местных бюджетов, как непосредственно связанное с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями, осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Такие законы не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, должны характеризоваться определенностью, непротиворечивостью содержания.

В нормативном содержании названного положения абзаца второго пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» отсутствует необходимая определенность. В частности, неясно, какие расходы (в соответствии с кодами действующей бюджетной классификации, утвержденной федеральным законодательством) распределяются и закрепляются за сельскими, поселковыми муниципальными образованиями и какие именно предусматриваемые Бюджетным кодексом Российской Федерации расходы имеются в виду - совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований (статья 85), финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации (статья 86) или финансируемые исключительно из местных бюджетов (статья 87). Кроме того, ни в рассматриваемом Законе, ни в других нормативных правовых актах Челябинской области не установлены нормативы, критерии распределения и закрепления расходов соответствующих муниципальных образований.

Между тем общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» и другие).

Страницы: 123