ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 декабря 1997 г. N 18-П
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Г.А. Гаджиева, судей Н.В. Витрука, Л.М. Жарковой, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая, а также граждан В.Ф. Бородкина, Д.Х. Габбасова и А.И. Загорулько, обратившихся с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации; представителя Федерального Собрания как стороны, принявшей оспариваемый акт, - кандидата юридических наук Ф.С. Хейфеца,
руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, подпунктом «а» пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в части, касающейся норм, признанных определением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 1997 года подлежащими проверке на соответствие Конституции Российской Федерации, а также жалобы граждан А.П. Борщевского, А.Д. Буруновой, В.Ф. Бородкина, Д.Х. Габбасова и А.И. Загорулько о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года.
Учитывая, что запрос Президента Российской Федерации и жалобы граждан касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.Д. Рудкина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук К.Б. Ярошенко, выступления приглашенных в заседание заместителя Председателя Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике О.А. Шенкарева, представителей: от Министерства труда и социального развития Российской Федерации - Н.И. Тимошенкова, от Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - А.С. Моисеева, от Министерства обороны Российской Федерации - А.В. Корсакевича, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. 15 мая 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», который впоследствии в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 июня 1992 года был изложен в новой редакции. Принимая данный Закон, направленный на защиту прав и интересов граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, законодатель исходил из того, что государство признает ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы, затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях.
Эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX века привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции Российской Федерации), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно - правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации, согласно которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также из статьи 53 Конституции Российской Федерации, закрепляющей обязанность возмещения государством вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц.
Обязанность государства по возмещению вреда от экологических бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на защищенность от радиационного излучения, связанного с использованием ядерной энергетики, которая согласно пункту «и» части первой статьи 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации и объекты которой относятся исключительно к федеральной собственности. Данная конституционно - правовая обязанность государства конкретизируется в Федеральных законах от 21 ноября 1995 года «Об использовании атомной энергии», от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 9 января 1996 года «О радиационной безопасности населения», предусматривающих систему мер, направленных на обеспечение радиационной безопасности населения и защиту его от чрезвычайных ситуаций, к которым относится и ситуация, возникшая в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС.
Забота государства о восстановлении нарушенных вследствие этой катастрофы конституционных прав и интересов граждан, в том числе путем возмещения вреда, реализуется в русле обеспечения радиационной безопасности и экологического благополучия исходя из целей и принципов правового и социального государства, провозглашенных в статьях 1, 2 и 7 Конституции Российской Федерации.
2. Вред, причиненный гражданам, оказавшимся в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших в момент чернобыльской катастрофы и продолжающих действовать вследствие риска проживания (работы) на радиационно загрязненных (сверх допустимого уровня) территориях, как относящийся к вреду реально невосполнимому и неисчисляемому, обязывает государство стремиться к его возможно более полному по объему возмещению. Это вытекает из смысла статей 42 и 53 Конституции Российской Федерации, а также прямо подтверждено в статье 15 Федерального закона от 21 ноября 1995 года «Об использовании атомной энергии», которая в соответствии с конституционными принципами предусматривает возмещение в полном объеме вреда, причиненного радиационным воздействием.
Установление в части первой статьи 3 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» обязанности государства возмещать вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, посредством установленных Законом денежных и других материальных компенсаций и льгот вызвано также и фактической невозможностью его возмещения в обычном судебном порядке, которое должно было бы обеспечить потерпевшим полное восстановление их нарушенных прав.
Следовательно, независимо от того, о каких способах возмещения идет речь в оспариваемом Законе - о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения. Вместе с тем законодатель вправе вносить изменения в способы возмещения, уточнять критерии его дифференциации или адресности. Однако такие решения не должны противоречить конституционно значимым целям, умалять или ограничивать права граждан, в том числе установленные статьей 42 Конституции Российской Федерации. С этой точки зрения признанный государством объем возмещения вреда должен безусловно соблюдаться.
Это вытекает также из особенностей конституционно - правовых отношений между гражданами и государством, которое должно обеспечить гарантированную стабильность при реализации предусмотренного статьей 42 Конституции Российской Федерации права каждого на возмещение ущерба. Стабильность в сфере конституционно - правовых отношений между государством и гражданами не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства, как не допускается, во всяком случае, снижение установленного объема и размера возмещаемого вреда в гражданско - правовом порядке (часть третья статьи 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации и статья 4 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о возмещении работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей»).
3. Предметом проверки в настоящем деле являются оспариваемые Президентом Российской Федерации положения Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в части, принятой Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению (определение от 3 июля 1997 года), а также изменения, внесенные этим Законом в пункт 6 части первой статьи 18, пункт 1 и абзац третий пункта 2 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», оспариваемые в жалобах граждан, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации.
По мнению заявителей, оспариваемые ими нормы либо понижают уровень возмещения вреда в форме компенсаций, льгот и доплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, либо сужают круг лиц, пользующихся ими, либо отменяют право на возмещение вреда в форме компенсаций, доплат или других денежных выплат, причиненного их здоровью и имуществу, и потому противоречат положениям статей 10, 15 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 40 (часть 3), 42, 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Оспариваемый Федеральный закон, действительно, ввел для многих категорий граждан уменьшенный объем выплат, направленных на возмещение вреда, что означает сокращение объема обязательств, ранее принятых на себя государством. Между тем законодатель, внося изменения в нормы о возмещении вреда пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС, обязан был учитывать существующую радиационную обстановку, включая обоснованность статуса соответствующих территориальных зон, и был вправе понизить объем выплат, связанных с проживанием и работой на загрязненных радиацией территориях, только в отношении лиц, которые приезжают в эти местности после вступления данного Федерального закона в силу.
4. Внеочередное одноразовое обеспечение граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных (переселяемых) из зоны отселения, благоустроенной жилой площадью в жилищном фонде с тем или иным правовым статусом увязывается в оспариваемом Федеральном законе с условием сдачи имеющейся жилой площади по прежнему месту жительства. Это дополнительное условие, введенное абзацем одиннадцатым подпункта 1 пункта 11 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года в пункт 7 части первой статьи 17 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года, по мнению Президента Российской Федерации, умалило право указанных граждан на внеочередное обеспечение жильем.
Из содержания нормы, закрепленной в пункте 1 статьи 37 Жилищного кодекса РСФСР, следует, что гражданам, жилище которых в результате стихийного бедствия стало непригодным для жилья, жилое помещение предоставляется вне очереди, без каких-либо дополнительных условий. Данный подход законодателя социально оправдан, так как обусловлен характером чрезвычайных ситуаций, являющихся результатом стихийного бедствия, и направлен на защиту жизни, здоровья и восстановление нарушенных условий нормальной жизнедеятельности людей.
Такое техногенное бедствие, как чернобыльская катастрофа, наряду с другими последствиями сделало невозможным проживание людей в зонах отчуждения и отселения: их жилье в результате радиоактивного излучения стало непригодным для проживания, что, как и в случаях стихийного бедствия, исключает для граждан возможность его использования. Таким образом, при внеочередном предоставлении жилья гражданам, эвакуируемым из зоны отчуждения и переселенным (переселяемым) из зоны отселения, имеющаяся у них жилая площадь должна признаваться непригодной для проживания по тем же основаниям, которые установлены нормой пункта 1 статьи 37 Жилищного кодекса РСФСР.
Введение законодателем дополнительных требований для внеочередного обеспечения жильем граждан, пострадавших от техногенного бедствия такого масштаба, как чернобыльская катастрофа, является нарушением конституционного принципа справедливости, а также равенства всех перед законом, закрепленного в статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Кроме того, этим изменением законодатель распространил институт сдачи жилья, находящегося в государственной собственности, на жилую площадь, находящуюся в жилищном фонде с иным правовым статусом, включая частный, чем ограничил также предусмотренные Конституцией Российской Федерации (статья 35, часть 3) гарантии права частной собственности.
Такого рода ограничения не могут быть обоснованы конституционно значимыми целями, закрепленными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Следовательно, введенное законодателем в качестве предпосылки для внеочередного получения жилья по новому месту жительства ограничительное требование предварительно сдать ранее занимаемую жилую площадь, препятствуя созданию жилищных условий, необходимых для компенсации вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан радиоактивным излучением, противоречит положениям статей 19, 35, 42, 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Использование подобного условия в отдельных случаях было бы допустимо лишь для пресечения злоупотребления правом на внеочередное предоставление жилья.