Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996г. N 2-П - Мнение судьи Гаджиева Г.А.

В соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» излагаю свое мнение о несогласии с большинством судей по отдельным вопросам мотивировочной части Постановления.

1. Конституционный принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) не означает, что все субъекты Российской Федерации должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации указанный принцип должен закрепляться таким образом, чтобы конституционное право субъектов Российской Федерации было в целом согласовано с федеральным конституционным правом. Вместе с тем федеральное конституционное право и конституционное право субъектов Российской Федерации должно иметь не максимум, а минимум однородности. Однородность принципа разделения властей в федеральной Конституции и в основных законах субъектов Российской Федерации не означает унификации схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, выражаемой через полномочия соответствующих органов власти.

Унификация принципа разделения властей в основных законах субъектов Российской Федерации по образцу федеральной Конституции означала бы создание централизованной федерации. Между тем нельзя упускать из виду, что принципы федеративного государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации) допускают диверсификацию принципа разделения властей. Конституционно предусмотренная возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов посредством заключения договоров подтверждает, что тенденция к формированию централизованной федерации не вытекает из смысла и духа федеральной Конституции. Из нее не следует, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, должно получать свой мандат только непосредственно от народа. Не противоречит Конституции Российской Федерации вариант избрания органа исполнительной власти специальными органами. В качестве примера может быть приведена Конституция Республики Дагестан, согласно которой Государственный Совет, возглавляющий исполнительную власть, формируется Конституционным Собранием Республики Дагестан.

2. Тезис мотивировочной части Постановления, согласно которому федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2, Конституции Российской Федерации), что должно обеспечиваться при конструировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исходит из представления о том, что принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой единство, порождаемое субординацией. Между тем в понятие «единая система исполнительной власти» можно вкладывать и иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации может представлять собой единство координации, а не субординации.

В соответствии со статьей 71 (пункт «е») Конституции Российской Федерации к ведению федеральных органов отнесены федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, что свидетельствует об отказе от централизованного директивного планирования народного хозяйства. Вместе с тем Конституция в этой части ориентирует на широкое использование преимуществ программно - целевого планирования. Разработка такого рода программ с привлечением финансовых, материальных ресурсов как федеральных органов, так и органов субъектов Российской Федерации может осуществляться и на основе соглашений.

В связи с тем, что в ходе разработки и реализации программ в области экономического, экологического развития между федеральными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации складываются равноправные отношения (фактически - договорные), возникает вопрос о характере взаимоотношений между органами исполнительной власти. Можно ли федеральное Правительство рассматривать как вышестоящий исполнительный орган по отношению к правительству республики в составе Российской Федерации или к областной, краевой администрации?

Конституционные нормы не позволяют сделать вывод о том, что, скажем, правительство республики подчинено Правительству Российской Федерации при решении вопросов, относящихся к сфере федеральных полномочий. Вывод о субординационно - подчиненном характере взаимоотношений можно было допустить, учитывая, что система исполнительной власти является «единой» (статья 77, часть 2, Конституции Российской Федерации). Однако подобное допущение противоречит принципу разделения властей, на основе которого строится система государственной власти в республиках. Ведь если в гипотетической ситуации невыполнения каких-либо поручений Правительства Российской Федерации, даже относящихся к сфере федеральных полномочий, возникнет потребность в наказании главы исполнительной власти республики, сделать это невозможно, не нарушив принципы разделения властей и разграничения полномочий в федеративной системе.

Следовательно, в понятие единой системы исполнительной власти вкладывается иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и исполнительных органов субъектов Российской Федерации является единством взаимодействия (координации).