Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2006г. N 2-П

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 февраля 2006 г. N 2-П
 
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О СВЯЗИ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ ДУМЫ КОРЯКСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

 

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Г.А. Жилина, судей Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, Н.В. Мельникова, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой,

с участием представителя Думы Корякского автономного округа - адвоката Т.Л. Пуховой, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Думы Корякского автономного округа, в котором оспаривается конституционность положений абзаца первого и второго пункта 2 и абзаца шестого пункта 4 статьи 22, пункта 2 статьи 23, абзацев первого и четвертого пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи 24, пункта 4 статьи 30, абзацев третьего и четвертого пункта 2 статьи 58, пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона от 7 июля 2003 года "О связи". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М. Казанцева, объяснения представителей сторон, выступления полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского и приглашенных в заседание представителей: от Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации - Д.А. Пархоменко и Е.А. Чечельницкого, от Федеральной налоговой службы - И.В. Маркова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

 
установил:
 

1. В запросе Думы Корякского автономного округа оспаривается конституционность следующих положений Федерального закона "О связи":

взаимосвязанных положений абзацев первого и второго пункта 2 статьи 22, абзацев первого и четвертого пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи 24 и пункта 4 статьи 30, определяющих компетенцию межведомственного коллегиального органа по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи - государственной комиссии по радиочастотам в области регулирования использования радиочастотного спектра, - как возлагающих осуществление властно-распорядительных и контрольных полномочий исполнительной власти в области связи на орган, не входящий в структуру федеральных органов исполнительной власти и не являющийся юридическим лицом, что, по мнению заявителя, противоречит статьям 10, 11 (часть 1), 15 (часть 1), 55 (часть 3) и 110 Конституции Российской Федерации, Уставу Международного союза электросвязи, Конвенции Международного союза электросвязи и Регламенту радиосвязи;

положения абзаца шестого пункта 4 статьи 22, не допускающего бессрочное выделение полос радиочастот, присвоение радиочастот или радиочастотных каналов, и пункта 2 статьи 23, устанавливающего требование о периодическом пересмотре Таблицы распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и плана перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами, - как необоснованно ограничивающих конституционное право на свободное осуществление предпринимательской деятельности, а также противоречащих статьям 15 (часть 4) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;

абзацев третьего и четвертого пункта 2 статьи 58, предусматривающих в определенных ими случаях возложение Правительством Российской Федерации обязанности оказания универсальных услуг связи на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, который не вправе отказаться от этой обязанности, - как необоснованно ограничивающих свободу экономической деятельности, не согласующихся с принципом свободы договора и тем самым противоречащих статьям 8, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;

взаимосвязанных положений пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60, устанавливающих обязанность всех операторов сети связи общего пользования осуществлять отчисления в резерв универсального обслуживания, - как вводящих обязанность по уплате отчислений налогового характера, при том что законом не определены все существенные элементы налогообложения, а соответствующее право предоставлено Правительству Российской Федерации, чем нарушаются предписания статей 57 и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации относит связь к предметам ведения Российской Федерации (статья 71, пункт "и"), по которым принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1).

Исходя из приведенных положений Конституции Российской Федерации и с учетом предписания ее статьи 71 (пункт "г") Федеральный закон "О связи" определяет, что в системе федеральных органов исполнительной власти государственное регулирование деятельности в области связи осуществляют Правительство Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области связи, а также в пределах компетенции - иные федеральные органы исполнительной власти. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", изданному в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", федеральным органом исполнительной власти в области связи, руководство которым осуществляет Правительство Российской Федерации, является Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (на момент принятия Федерального закона "О связи" согласно Указу Президента Российской Федерации от 12 ноября 1999 года N 1487 "О Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации" - Министерство Российской Федерации по связи и информатизации), которому подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральное агентство по информационным технологиям и Федеральное агентство связи.

Основываясь на предписаниях статей 110, 114 и 115 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон "О связи" устанавливает конкретные полномочия Правительства Российской Федерации в области связи, соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также межведомственного коллегиального органа по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи - государственной комиссии по радиочастотам.

Так, Правительство Российской Федерации осуществляет государственное регулирование деятельности в области связи, устанавливает полномочия федерального органа исполнительной власти в этой области, определяет перечень радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, подлежащих регистрации, и порядок их регистрации, утверждает Таблицу распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и план перспективного использования радиочастотного спектра, определяет порядок установления размеров платы за использование радиочастотного спектра, ее взимания, распределения и использования, а также порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, который возложен на федеральный орган исполнительной власти по надзору в области связи (пункт 1 статьи 21, пункт 5 статьи 22, пункты 1 и 4 статьи 23, пункт 1 статьи 27 Федерального закона "О связи").

Федеральный орган исполнительной власти в области связи выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области связи, функции администрации связи Российской Федерации при осуществлении международной деятельности Российской Федерации в области связи, производит присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств гражданского назначения, а также принудительное изменение радиочастоты или радиочастотного канала в исключительных случаях; на него же возложено лицензирование деятельности в области оказания услуг связи (пункт 2 статьи 21, пункты 3 и 6 статьи 24, пункт 2 статьи 29 Федерального закона "О связи"). Федеральный орган исполнительной власти по надзору в области связи уполномочен выдавать предписания об устранении нарушений обязательных требований в области связи, а его должностные лица - составлять протоколы об административных правонарушениях в области связи (пункты 3 и 4 статьи 27 Федерального закона "О связи").

Федеральный закон "О связи" закрепляет статус государственной комиссии по радиочастотам как межведомственного коллегиального органа при федеральном органе исполнительной власти в области связи. Положение о Государственной комиссии по радиочастотам, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2004 года N 336, определяет ее как межведомственный координационный орган, действующий при Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации и осуществляющий на коллегиальной основе регулирование использования радиочастотного спектра в Российской Федерации.

Статьи 22, 23, 24 и 30 Федерального закона "О связи" устанавливают конкретные полномочия государственной комиссии по радиочастотам в сфере регулирования использования радиочастотного спектра, такие как разработка Таблицы распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и плана перспективного использования радиочастотного спектра, подлежащих утверждению Правительством Российской Федерации, рассмотрение предложений саморегулируемых организаций и отдельных операторов связи о пересмотре названных Таблицы и плана, принятие решения о выделении полос радиочастот в полосах категорий совместного пользования радиоэлектронными средствами любого назначения и преимущественного пользования радиоэлектронными средствами гражданского назначения, в частности для получения лицензии на использование радиочастотного спектра, выдаваемой федеральным органом исполнительной власти в области связи, определение порядка проведения экспертизы о возможности использования заявленных радиоэлектронных средств.

2.1. Анализ приведенных норм Федерального закона "О связи", рассматриваемых в системной связи, не дает оснований для вывода о наличии у государственной комиссии по радиочастотам функций органа исполнительной власти, наделенного государственно-властными полномочиями, в том числе правоустановительного и правоохранительного характера.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 9 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и от 27 января 1999 года N 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в систему федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и основанными на ее положениях Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", другими федеральными законами и указами Президента Российской Федерации входят Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, а также иные федеральные органы исполнительной власти, перечень которых утверждается Президентом Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации, реализует полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации не упоминает о коллегиальных межведомственных органах, каковым является государственная комиссия по радиочастотам. Общий правовой статус такого рода межведомственных координационных органов регулируется Регламентом Правительства Российской Федерации (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года N 260) и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года N 30).

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации координационные органы именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач; совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер; решения таких координационных и совещательных органов оформляются протоколами заседаний (пункт 72); по вопросам, требующим решения Правительства Российской Федерации, комиссии вносят соответствующие предложения в установленном порядке (пункт 75).

Государственная комиссия по радиочастотам действовала в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации в качестве координационного межведомственного органа при различных органах исполнительной власти задолго до принятия Федерального закона "О связи". Учитывая, что в силу Конституции Российской Федерации вопросы связи, отнесенные к ведению Российской Федерации, регулируются федеральным законом (статья 71, пункт "и"; статья 76, часть 1), законодатель был вправе определить ее задачи и полномочия в названном Федеральном законе.

Государственная комиссия по радиочастотам не является федеральным органом исполнительной власти, ее права не тождественны правам таких органов и в силу своей природы она не может осуществлять нормативно-правовое регулирование. Федеральный закон "О связи" наделяет ее статусом органа при федеральном органе исполнительной власти в области связи и соответствующими координационными функциями. Ее решения служат выполнению технических задач регулирования использования радиочастотного спектра и, как следует из данного Федерального закона и Положения о Государственной комиссии по радиочастотам, оформляются протоколами заседаний и приобретают обязательный для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц характер постольку, поскольку утверждаются Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации как полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением данного органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

 
Главная | О Конституции | Конституционный Суд | Ссылки