Вместе с тем иные обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное Налоговым кодексом Российской Федерации определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции Российской Федерации и развивающих ее доктринальных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации об условиях надлежащего установления налогов и сборов, конкретизированных законодателем применительно к сборам, в частности, в пункте 3 статьи 17 Налогового кодекса Российской Федерации, которая приобретает тем самым универсальный характер.
5.1. Федеральный закон «О связи» закрепляет обязанность операторов сети связи общего пользования осуществлять отчисления в резерв универсального обслуживания, средства которого формируются и расходуются исключительно в целях обеспечения возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи (статьи 59 и 60). Данный платеж обязателен к уплате в силу закона, имеет непосредственно возмездный и компенсационный характер для тех операторов, которые несут убытки от оказания социально значимых услуг универсальной связи, а также опосредованно возмездный характер - для всех операторов сети связи общего пользования, в том числе для тех, которые подобных услуг не оказывают, поскольку все плательщики этих отчислений могут участвовать в конкурсе на заключение договора на оказание универсальных услуг связи и вследствие своего неизбежного технологического участия в общей инфраструктуре связи Российской Федерации заинтересованы, кроме того, в ее развитии в целях расширения собственных коммерческих возможностей.
Налоговый кодекс Российской Федерации не указывает средства отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания в перечне налогов и сборов, не относит его к числу налоговых доходов и Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» включает средства отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания наряду с лицензионными сборами в группу доходов от оказания платных услуг и компенсаций затрат государства (приложение 2). Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» относит данный платеж к отчислениям неналоговых доходов в федеральный бюджет (приложение 2).
Таким образом, данные отчисления, осуществляемые операторами сети связи общего пользования - группой субъектов предпринимательской деятельности, которых объединяет общая заинтересованность в развитии инфраструктуры связи как хозяйственной отрасли, обладают существенными признаками, характерными не для налогов, а для фискальных сборов.
Аналогичные отчисления операторов связи в других государствах, в частности в странах Европейского Союза, также относятся не к налогам - «taxes», а к отчислениям, взносам - «contributions» (Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services - Universal Service Directive).
5.2. По смыслу статей 57, 71 (пункты «з», «и») и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель - прежде всего в целях создания надлежащих условий для оказания социально значимых услуг связи на всей территории Российской Федерации, внедрения перспективных технологий и стандартов, развития российской инфраструктуры связи, обеспечения ее интеграции в международные сети связи - вправе урегулировать обеспечение компенсации убытков при оказании универсальных услуг связи операторами, на которых возложена соответствующая обязанность, исходя при этом из требований объективности, прозрачности, соразмерности, недопущения дискриминации.
При соблюдении этих условий сама по себе возможность возмещения убытков операторам, оказывающим универсальные услуги связи, за счет резерва универсального обслуживания, источниками формирования которого являются обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования и иные не запрещенные законом источники, не может рассматриваться как нарушающая Конституцию Российской Федерации. Вместе с тем установление на федеральном уровне подобных фискальных сборов, как обусловленное необходимостью решения общефедеральных задач по развитию услуг универсальной связи, обладающих значительной отраслевой спецификой, не может рассматриваться как открывающее возможность произвольного установления иными уровнями публичной власти сборов, не предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации. В противном случае оказались бы нарушенными положения Конституции Российской Федерации, ее статьи 8 (часть 1) о единстве экономического пространства Российской Федерации, статей 35 и 55 (часть 3) о возможности ограничения прав и свобод граждан, включая право собственности, только федеральным законом, а также статьи 75 (часть 3) об установлении общих принципов налогообложения и сборов федеральным законом. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, взимание обязательных платежей допустимо, только если оно санкционируется федеральным законодателем (Постановление от 17 июля 1998 года N 22-П по делу о проверке конституционности Постановлений Правительства Российской Федерации «О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования» и «Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы»).
В соответствии с правовыми подходами, выработанными Конституционным Судом Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации, вопрос о правовой природе обязательных платежей как налоговых или неналоговых - при отсутствии их полного нормативного перечня - приобретает характер конституционного, поскольку связан с понятием законно установленных налогов и сборов (статья 57) и разграничением компетенции между органами законодательной и исполнительной власти (статья 71, пункт «з»; статья 75, часть 3; статьи 114 и 115). Раскрывая содержание понятия «законно установленные налоги и сборы», Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что установить налог или сбор можно только законом и только путем прямого перечисления в нем существенных элементов налогового обязательства; налоговый платеж может считаться законно установленным лишь при условии, что все существенные элементы налогового обязательства, в том числе размер платы, определены непосредственно федеральным законом (Постановления от 4 апреля 1996 года N 9-П по делу о проверке конституционности нормативных актов ряда субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в соответствующие регионы, и от 11 ноября 1997 года N 16-П).
Конкретизируя применительно к сборам неналогового характера (т.е. платежам, не определенным в качестве сборов в Налоговом кодексе Российской Федерации) критерии правомерности фискальных платежей, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что если предусмотренные законом обязательные платежи в бюджет не обладают признаками, присущими налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, а относятся к неналоговым фискальным сборам, то в этом случае - по смыслу статей 57, 71 (пункт «з»), 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений пункта 1 статьи 17 Налогового кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с его статьей 8 - вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель с учетом природы данного сбора.
В силу сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций обязательные индивидуально-возмездные фискальные платежи, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении плательщиков (в том числе предоставление определенных прав и выдача разрешений) и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти, должны рассматриваться как законно установленные в смысле статьи 57 Конституции Российской Федерации не только тогда, когда ставки платежей предусмотрены непосредственно федеральным законом, но - при определенных условиях - и тогда, когда такие ставки на основании закона устанавливаются Правительством Российской Федерации. Из статей 57, 71 (пункт «з»), 75 (часть 3) и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 114 и 115 вытекает, что в соответствии со своими конституционными полномочиями Правительство Российской Федерации посредством нормативных правовых актов может предусматривать обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, если они не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации признал такого рода нормативное правовое регулирование не противоречащим Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации (Постановление от 17 июля 1998 года N 22-П, определения от 8 февраля 2001 года N 14-О по жалобе гражданина В.Б. Слободенюка на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 35 Федерального закона «О животном мире», от 14 мая 2002 года N 88-О по запросу Думы Приморского края о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 14 мая 2002 года N 94-О по жалобе гражданина А.В. Смирнова на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 17 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», от 10 декабря 2002 года N 283-О по запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров», от 10 декабря 2002 года N 284-О по запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»).
Так, в Определении от 10 декабря 2002 года N 283-О Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что полномочие по определению размера таких платежей неналогового характера, как пошлины, взимание которых предусмотрено Патентным законом Российской Федерации и Законом Российской Федерации «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», федеральный законодатель вправе предоставить Правительству Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации принял во внимание ряд обстоятельств, в том числе место оспариваемых норм в правовой системе Российской Федерации с учетом международно-правовых обязательств России, выраженных в международных договорах и соглашениях, регулирующих данную сферу отношений, наличие предшествующего подзаконного нормативного регулирования (поскольку, по существу, оспаривалось не установление, а изменение размеров пошлин, обусловленное увеличением затрат органов публичной власти, связанных с установлением патентоспособности изобретения, полезной модели, промышленного образца, приоритета товарного знака, знака обслуживания и с предоставлением правовой охраны соответствующих объектов промышленной собственности), специфику предмета регулирования, особенности соответствующих пошлин и их разветвленность.
Учитывая эти обстоятельства, а также исходя из того, что общие принципы обложения таким сбором, ряд его существенных признаков, а именно субъекты (плательщики), в общей форме - объект обложения и облагаемая база (виды оказываемых услуг, признание патентоспособности, влекущие приобретение права на правовую охрану с вытекающими из него льготами и преимуществами), установлены непосредственно законом, Конституционный Суд Российской Федерации определил, что федеральный законодатель - предоставив Правительству Российской Федерации полномочие регулировать перечень действий, за совершение которых взимаются указанные пошлины, размеры (которые должны исчисляться соразмерно затратам органов публичной власти, связанным с установлением патентоспособности изобретения и с предоставлением соответствующей правовой охраны с учетом международно-правовых стандартов), сроки уплаты, а также основания для освобождения от их уплаты, уменьшения размеров или возврата, - не нарушил конституционные критерии законно установленных налогов и сборов, а также разделения государственной власти на законодательную и исполнительную и разграничения компетенции Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации применительно к данному вопросу.
Вместе с тем допустимость предоставления законодателем указанных полномочий Правительству Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации связывал с этапом реформирования законодательства о налогах и сборах, что, следовательно, предполагает возможность введения Федеральным Собранием - в соответствии с его полномочием, вытекающим из статей 57, 71 (пункт «з»), 75 (часть 3), 76 (часть 1), 94 и 106 (пункт «б») Конституции Российской Федерации, - иного порядка взимания указанных платежей, т.е. посредством установления основных элементов фискальных обременений непосредственно законом, а не подзаконными актами исполнительной власти как таковыми, которые в силу своей природы могут лишь конкретизировать законно установленные налоги и сборы и порядок их взимания, определенный законодателем.
5.3. Вывод, сделанный Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 10 декабря 2002 года N 283-О применительно к соответствующим нормативным правовым актам и с учетом конкретного предмета правового регулирования, не может быть, однако, автоматически распространен на другие случаи делегированного регулирования Правительством Российской Федерации тех или иных неналоговых фискальных платежей.