Как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в названных решениях, вопрос о том, какие именно элементы сборообложения должны быть установлены непосредственно законом и, следовательно, какие полномочия при этом могут быть делегированы Правительству Российской Федерации, в том числе по вопросу о регулировании размеров платежей, законодателем не может решаться произвольно, в том числе без учета места соответствующего акта в правовой системе Российской Федерации, особенностей предмета правового регулирования и специфики соответствующего фискального сбора.
Из конституционных принципов юридического равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. По смыслу статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (часть 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (статьи 2 и 3), предписывающими Правительству Российской Федерации осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству Российской Федерации те или иные полномочия.
Иное означало бы, что законодатель может передать Правительству Российской Федерации неопределенные по объему полномочия, а Правительство Российской Федерации - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, федеральный законодатель, наделяя Правительство Российской Федерации теми или иными полномочиями в сфере нормотворчества, должен четко определить круг вопросов, по которым Правительство Российской Федерации вправе принимать нормативно-обязывающие решения. При этом предметом делегирования во всяком случае не может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к исключительной прерогативе законодателя (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 года N 7-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов», от 14 июля 2005 года N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти»).
5.4. Взаимосвязанные положения пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона «О связи» называют лишь субъекты отчислений в резерв универсального обслуживания и цели взимания данного сбора, при этом Правительству Российской Федерации делегируется определение порядка формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания. Между тем утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 года N 243 Правилами формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания (пункты 3 и 4) для этих отчислений фактически установлены объект (доходы от оказанных услуг связи в сети связи общего пользования, от оказанных услуг присоединения и услуг по пропуску трафика в сети связи общего пользования), база (разность между доходами от оказанных услуг связи в сети связи общего пользования и доходами от оказанных услуг присоединения и услуг по пропуску трафика в сети связи общего пользования), ставка (1,2 процента), период (квартал), порядок исчисления (из разницы доходов исключаются суммы, уплачиваемые в виде налога на добавленную стоимость), порядок и сроки уплаты (по итогам каждого квартала не позднее 30-го числа месяца, следующего за последним месяцем истекшего квартала), т.е., по сути, все существенные элементы данного сбора установлены не законом, а подзаконным актом.
Следовательно, в данном случае предоставление Правительству Российской Федерации полномочия определять порядок формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания, т.е. права лишь конкретизировать содержание необходимых элементов сбора, которые должны быть законно установленными (в том числе объект и база, максимальный размер ставки или, по крайней мере, критерии его определения - с учетом регулярной основы взимания сбора), в силу неопределенности и неясности положений пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 названного Федерального закона в части, касающейся существенных элементов отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, повлекло за собой чрезмерное расширение объема и пределов подзаконного регулирования. В результате федеральный законодатель допустил возможность регламентации Правительством Российской Федерации таких вопросов, которые могут быть урегулированы исключительно законом, нарушив тем самым конституционные критерии законно установленных налогов и сборов применительно к неналоговым фискальным сборам.
Таким образом, положения пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона «О связи» в той мере, в какой они, наделяя Правительство Российской Федерации полномочиями определять порядок формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания, не устанавливают существенные элементы предусмотренного ими сбора - объект и базу, максимальный размер ставки или критерии его определения, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3) и 57.
5.5. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что утрата положениями пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона «О связи» юридической силы с момента провозглашения настоящего Постановления создала бы пробел в правовом регулировании порядка формирования средств резерва универсального обслуживания и непосредственно затронула бы связанные с исполнением федерального бюджета на 2006 год права и законные интересы других лиц. В результате в период до приведения федеральным законодателем и Правительством Российской Федерации правового регулирования в соответствие с настоящим Постановлением цели, для которых создан резерв универсального обслуживания, не могли бы быть достигнуты.
С учетом этих обстоятельств и в соответствии с пунктом 12 части первой статьи 75, статьями 79 и 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации считает возможным установить следующие особенности исполнения настоящего Постановления.
Положения пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона «О связи» в той мере, в какой они признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, а следовательно, и основанные на этих законоположениях нормативные правовые акты во всяком случае утрачивают юридическую силу не позднее 1 января 2007 года, что не освобождает Федеральное Собрание от необходимости, исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления, внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон «О связи», а Правительство Российской Федерации - привести принятые им нормативные правовые акты в соответствие с такими изменениями и дополнениями в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 год.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 80 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать взаимосвязанные положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 22, абзацев первого и четвертого пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи 24 и пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О связи», определяющие компетенцию государственной комиссии по радиочастотам, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку в соответствии с этими положениями - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - государственная комиссия по радиочастотам не является органом исполнительной власти, а ее решения в качестве межведомственного координационного органа, действующего при Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации, приобретают обязательный характер постольку, поскольку утверждаются данным полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением этого органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
2. Признать положения абзаца шестого пункта 4 статьи 22 и пункта 2 статьи 23 Федерального закона «О связи», не допускающие бессрочное выделение полос радиочастот, присвоение радиочастот или радиочастотных каналов и устанавливающие требование о периодическом пересмотре Таблицы распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и плана перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами, не противоречащими Конституции Российской Федерации.
3. Признать положения абзацев третьего и четвертого пункта 2 статьи 58 Федерального закона «О связи», предусматривающие возложение Правительством Российской Федерации оказания универсальных услуг связи на определенной территории в случае отсутствия заявок на участие в конкурсе на оказание этих услуг или невозможности выявления победителя на оператора универсального обслуживания, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, который не вправе отказаться от возложенной на него обязанности, не противоречащими Конституции Российской Федерации.
4. Признать взаимосвязанные положения пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона «О связи», закрепляющие обязанность операторов сети связи общего пользования осуществлять отчисления в резерв универсального обслуживания, который создается в целях обеспечения возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, и средства которого формируются и расходуются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, в той мере, в какой они, наделяя Правительство Российской Федерации данным полномочием, не определяют существенные элементы указанных неналоговых фискальных платежей (сбора) - объект и базу, максимальный размер ставки или его критерии (с учетом регулярной основы их взимания), которые для таких платежей должны быть установлены непосредственно законом, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3) и 57.
Исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления Федеральному Собранию надлежит внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон «О связи», а Правительству Российской Федерации - привести принятые им нормативные правовые акты в соответствие с такими изменениями и дополнениями в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 год.
Признанные неконституционными положения пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона «О связи», а также основанные на них положения нормативных правовых актов во всяком случае утрачивают силу не позднее 1 января 2007 года.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации