ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 ноября 1998 г. N 26-П
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.М. Данилова, судей М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,
с участием представителей Саратовской областной Думы - депутата М.Я. Семенца и доктора юридических наук В.Т. Кабышева, представителей Государственной Думы - депутатов Е.Б. Мизулиной и В.Л. Шейниса, а также доктора юридических наук В.Б. Исакова, представителей Совета Федерации - кандидатов юридических наук И.Б. Власенко и И.Н. Шумского, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.М. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом «а» пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Саратовской областной Думы о проверке конституционности статьи 5, части второй статьи 11, части шестой статьи 14, статей 17 и 18, части третьей статьи 36, статей 37 и 38, частей второй и третьей статьи 39, статей 44, 47, 48, 50, 52, 57, 58, 59, 61, части второй статьи 62, статей 63, 64, 65 и 67 названного Федерального закона.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе нормативные положения.
Положения Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в том числе оспариваемые в запросе Саратовской областной Думы, ранее уже были предметом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. 20 ноября 1995 года Конституционный Суд Российской Федерации своим определением отказал в принятии к рассмотрению соответствующих запросов Верховного Суда Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы. Запросы поступили в Конституционный Суд Российской Федерации спустя более чем два месяца после начала избирательной кампании по выборам в Государственную Думу, на той важной стадии избирательного процесса, когда завершились выдвижение и регистрация кандидатов. Проведение судебного разбирательства в таких условиях явилось бы недопустимым вмешательством в избирательный процесс и противоречило бы предназначению и принципам деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Поскольку в настоящее время подобные обстоятельства отсутствуют, Конституционный Суд Российской Федерации признал запрос Саратовской областной Думы допустимым и принял его к рассмотрению.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, мнения специалистов - докторов юридических наук А.И. Ковлера и Е.И. Колюшина, доктора исторических наук В.А. Никонова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - А.Ю. Шипицина, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - А.А. Белкина, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - М.В. Гришиной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Саратовская областная Дума оспаривает конституционность положений статьи 5; абзаца второго статьи 5 и части второй статьи 11; части шестой статьи 14; части третьей статьи 36; части пятой статьи 37; части второй статьи 39; части третьей статьи 39; части второй статьи 62; статьи 67 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». По мнению заявителя, эти положения противоречат статьям 3, 13, 19, 32 и 55 Конституции Российской Федерации.
В числе положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации, в запросе были названы также статьи 17 и 18, части первая, вторая, третья, четвертая и шестая статьи 37, статьи 38, 44, 47, 48, 50, 52, 57, 58, 59, 61, 63, 64 и 65 данного Федерального закона, однако никаких доводов в обоснование их неконституционности заявитель не привел. В ходе судебного заседания представители Саратовской областной Думы уточнили, что эти статьи как таковые к предмету обращения не относятся. Следовательно, они не являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу.
2. Статьей 5 рассматриваемого Федерального закона предусмотрено, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ (абзац второй), а другие 225 депутатов - по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками (абзац третий). По мнению заявителя, данное положение нарушает равенство избирательных прав граждан и потому противоречит статьям 3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет тот или иной вид избирательной системы для выборов депутатов Государственной Думы. Предусмотрев двухпалатную структуру Федерального Собрания как представительного и законодательного органа Российской Федерации, количественный состав Государственной Думы (450 депутатов) и срок ее полномочий (4 года), Конституция Российской Федерации определила, что порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом (статья 96, часть 2). Таким законом является рассматриваемый Федеральный закон, которым, как следует из его статьи 5, установлена так называемая смешанная (мажоритарно - пропорциональная) избирательная система выборов депутатов Государственной Думы.
Смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает мировой опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права, относящимися к избирательному праву и закрепленными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года (статья 3 Протокола N 1 от 20 марта 1952 года) и Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года (статья 25). Такая система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа. Через свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании она позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа государства.
Следовательно, оспариваемое положение статьи 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не нарушает Конституцию Российской Федерации, в том числе закрепленные ею принцип свободных выборов (статья 3), право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также право избирать и быть избранными в органы государственной власти (статья 32, части 1 и 2), гарантии равенства этих прав (статья 19), а также равенство общественных объединений перед законом (статья 13, часть 4).
3. Абзацем вторым статьи 5 рассматриваемого Федерального закона предусмотрено, что одномандатные избирательные округа образуются на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства; согласно части второй статьи 11 на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу. Заявитель считает, что установленное названными нормами исключение из общего правила формирования одномандатных избирательных округов нарушает принцип равенства избирательных прав и потому не соответствует статьям 19 и 32 Конституции Российской Федерации.
Демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации, с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма. Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений.
Из статей 1, 3, 5, 19 и 32 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что положение о гарантиях равенства избирательных прав граждан законодатель обязан согласовывать с принципами федерализма и равноправия субъектов Российской Федерации, относящимися к основам конституционного строя Российской Федерации.
По указанным выше причинам законодатель вынужден допускать определенные отклонения от единой нормы представительства. Так, согласно части первой статьи 11 рассматриваемого Федерального закона одномандатные округа должны отвечать следующим требованиям: равенство числа избирателей в избирательных округах в пределах одного субъекта Российской Федерации с допустимым взаимным отклонением не более 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных районах - не более 15 процентов; избирательный округ образует единую территорию: не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий. Такого рода отклонения, как свидетельствует практика многих стран, не рассматриваются как чрезмерные.
Еще более существенное отклонение от единой нормы представительства имеет место при реализации положения, содержащегося в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 рассматриваемого Федерального закона, поскольку в ряде субъектов Российской Федерации число избирателей меньше этой нормы. Указанное положение призвано гарантировать представительство в Государственной Думе субъектам Российской Федерации с малочисленным населением.
По мнению заявителя, равное представительство субъектов Российской Федерации обеспечивается конституционным порядком формирования Совета Федерации (по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации), и потому, на его взгляд, при выборах депутатов Государственной Думы не должно быть исключений для субъектов Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства.
Однако, как следует из статьи 94 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 и 5, представительным и законодательным органом Российской Федерации именно как федеративного государства является парламент в целом, т.е. Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы. Проведение же выборов в Государственную Думу на основе единой нормы представительства, без исключения, предусмотренного оспариваемым положением, привело бы к тому, что субъекты Российской Федерации с малочисленным населением не были бы представлены в этой палате парламента. В результате под вопрос были бы поставлены принцип равноправия субъектов Российской Федерации, составляющий одну из основ ее конституционного строя, а также представительный характер Государственной Думы.
Учитывая возникшие в процессе принятия рассматриваемого Федерального закона обстоятельства, в частности позицию Совета Федерации, исходя из исторически обусловленных особенностей России как федеративного государства, специфики ее территориального устройства и крайне неравномерного размещения населения в различных субъектах Российской Федерации, с тем чтобы не поставить под угрозу основы конституционного строя и его стабильность, законодатель мог в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусмотреть в данном Федеральном законе норму, устанавливающую отклонения от единой нормы представительства.
Положениям статей 1, 5, 19, 32 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в их системной связи позволяющим законодателю сделать указанные отступления, корреспондируют общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к устройству избирательной системы и выборам на основе равного избирательного права. Так, по смыслу статей 25 (подпункт «b») и 12 (пункт 3) Международного пакта о гражданских и политических правах равное избирательное право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, здоровья или нравственности населения, для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе и которые совместимы с признаваемыми в настоящих актах другими правами.
Из этих положений следует, что в целях сохранения целостности федеративного государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента.
Рассматривая вопрос о равном избирательном праве и допустимых отклонениях от него с точки зрения требований статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой подписавшие ее государства - участники (а к ним теперь относится и Россия) обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти, Европейская комиссия по правам человека в своем решении от 8 декабря 1981 года пришла к следующему выводу. Избирательная система, гарантирующая жителям малонаселенных районов определенное представительство в парламенте за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах, не может на этом основании рассматриваться как противоречащая статье 3 Протокола N 1, которая не устанавливает требования равного веса голосов, отдаваемых за каждого депутата. Следовательно, законодатель с учетом исторического контекста может реализовать положения о равных выборах и равном избирательном праве, с тем чтобы в парламенте было обеспечено представительство от территориальных единиц с малочисленным населением.
Таким образом, оспариваемое положение, содержащееся в абзаце первом статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», не противоречит Конституции Российской Федерации.
4. Согласно части шестой статьи 14 рассматриваемого Федерального закона в список избирателей по избирательному участку, образованному за пределами территории Российской Федерации, включаются граждане Российской Федерации, проживающие за пределами территории Российской Федерации или находящиеся в длительных заграничных командировках, при наличии у них заграничного паспорта гражданина Российской Федерации. По мнению заявителя, данная норма неправомерно ограничивает избирательные права указанной категории граждан Российской Федерации и противоречит статьям 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. При этом заявитель ссылается на статью 10 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года «О гражданстве Российской Федерации», согласно которой документами, подтверждающими гражданство Российской Федерации, являются удостоверение личности гражданина Российской Федерации или паспорт гражданина Российской Федерации, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица.
В процессе избирательной кампании по выборам в Государственную Думу в 1995 году оспариваемая норма в соответствии с разъяснениями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации применялась именно во взаимосвязи с предписаниями статьи 10 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», а потому избирательные права граждан Российской Федерации, в то время проживавших за пределами территории Российской Федерации или находившихся в длительных заграничных командировках, ею нарушены не были.
19 сентября 1997 года был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», установивший, что основанием для регистрации избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, является факт их постоянного проживания на территории иностранного государства или пребывания в длительных заграничных командировках, устанавливаемый дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации (пункт 3 статьи 17).
В связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», как следует из пункта 7 его статьи 1, положение части шестой статьи 14 рассматриваемого Федерального закона не может применяться и, таким образом, на момент обращения Саратовской областной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации фактически утратило силу. С учетом указанного обстоятельства, а также исходя из того, что действием оспариваемого положения не были нарушены избирательные права граждан, производство по делу в этой части в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» подлежит прекращению.
5. Саратовская областная Дума утверждает, что часть третья статьи 36 рассматриваемого Федерального закона, согласно которой избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений, не соответствует Конституции Российской Федерации.
Из статей 19 (часть 2) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что государство гарантирует равенство избирательных прав граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям. По смыслу статьи 96 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливая порядок выборов в Государственную Думу, законодатель определяет и порядок выдвижения кандидатов. Наделение избирательных объединений, избирательных блоков правом выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений, способствует реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и не нарушает Конституцию Российской Федерации.
6. Согласно части пятой статьи 37 рассматриваемого Федерального закона в федеральный список могут входить кандидаты в депутаты Государственной Думы, выдвигаемые тем же избирательным объединением, избирательным блоком в одномандатных избирательных округах. По мнению заявителя, эта норма создает двойное преимущество кандидатам, выдвинутым избирательными объединениями (блоками), перед кандидатами, выдвинутыми непосредственно избирателями, т.е. не отвечает конституционному принципу равенства избирательных прав.
Из оспариваемого положения в его взаимосвязи с частью третьей статьи 37, частью третьей статьи 36 и частями восьмой, девятой и десятой статьи 42 рассматриваемого Федерального закона следует, что одно и то же лицо (независимо от того, является ли оно членом какого-либо общественного объединения, в том числе избирательного объединения, выдвигающего данное лицо в качестве кандидата) может быть зарегистрировано кандидатом по федеральному списку кандидатов и одновременно - по одному из одномандатных избирательных округов и, таким образом, баллотироваться и по федеральному списку, и по одномандатному округу; при этом ни один гражданин не может быть зарегистрирован более чем в одном федеральном списке кандидатов, а также более чем в одном одномандатном избирательном округе; избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвигать в одном избирательном округе не более одного кандидата.
Реализация права быть зарегистрированным по федеральному списку и одновременно по одномандатному округу как исходная стартовая возможность для всех граждан, связанная с особенностями смешанной избирательной системы, вместе с тем предполагает необходимость выполнения особых процедур выдвижения (в том числе сбора подписей) и регистрации. Правила этих процедур применяются равным образом ко всем лицам, претендующим быть включенными в тот или иной список кандидатов в депутаты.
Из принципа равенства не вытекает обязательность единой процедуры выдвижения кандидатов в депутаты по одномандатному и по федеральному округам. Важно, чтобы соответствующие процедуры применялись на равных основаниях ко всем гражданам. Граждане на равных основаниях при соблюдении соответствующих процедур выдвижения могут быть зарегистрированы по одномандатному округу. И любой гражданин при соблюдении соответствующей процедуры может быть зарегистрирован по федеральному округу: он может быть выдвинут избирательным объединением, избирательным блоком независимо от принадлежности к входящим в них общественным объединениям либо путем создания вместе с другими гражданами избирательного объединения может реализовать свое право на выдвижение в федеральном списке от этого объединения.
Смешанная избирательная система фактически предусматривает две самостоятельные системы получения и распределения депутатских мандатов - мажоритарную и пропорциональную, с заранее установленным количеством депутатских мандатов по той и другой. Поскольку возможность баллотироваться по федеральному округу и одновременно - по одномандатному округу (т.е. одновременно по мажоритарной и по пропорциональной системе) при условии соблюдения соответствующих процедур выдвижения и регистрации обеспечивается для всех граждан на равных основаниях и поскольку при этом исключается совмещение депутатских мандатов, постольку в смешанной избирательной системе законодатель вправе допустить такую возможность.
Следовательно, часть пятая статьи 37 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не противоречит принципам свободных и равных выборов и не нарушает Конституцию Российской Федерации.