СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Г.А. ГАДЖИЕВА
Будучи несогласным с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года по запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации», представляю свое особое мнение.
В соответствии со статьей 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» запрос о проверке конституционности нормативного акта является допустимым, если заявитель считает его «подлежащим действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти об отказе применять и исполнять его как не соответствующий Конституции Российской Федерации».
Принятие Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению запроса Правительства Российской Федерации означает, что имеется официальное решение Верховного Суда Российской Федерации об отказе применять и исполнять Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Между тем такого решения не было и не могло быть - прежде всего потому, что Верховный Суд Российской Федерации не является субъектом исполнения данного Постановления Правительства Российской Федерации. Исполнение правовых норм всегда предполагает высокую степень активности субъектов права и заключается в обязательном совершении предусмотренных этими нормами действий, в выполнении государственно-властных императивных требований.
Применение права представляет собой властную индивидуально-правовую деятельность, которая направлена на решение юридических дел органами государства, обладающими соответствующей юрисдикцией (См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 321 - 322). В данном случае Верховный Суд Российской Федерации, принимая решение, и не исполнял и не применял Постановление Правительства Российской Федерации, поскольку оно выступало в качестве объекта проверки в процедуре судебного нормоконтроля.
В соответствии со статьей 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Верховный Суд Российской Федерации проверяет законность норм, содержащихся в нормативных решениях Правительства Российской Федерации, т.е. их соответствие федеральным законам. Данная процедура в настоящее время осуществляется судами общей юрисдикции в рамках административного судопроизводства. Как следует из представленных материалов, в результате рассмотрения дела по заявлению ОАО «Кольская горно-металлургическая компания» Верховный Суд Российской Федерации в решении от 28 марта 2002 года пришел к выводу, что Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» противоречит Федеральному закону от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды». Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации не принимал решения об отказе применять данное Постановление как противоречащее Конституции Российской Федерации.
Предусмотренная статьей 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» процедура позволяет Конституционному Суду Российской Федерации вопреки официально принятому решению федерального органа государственной власти принять решение о признании нормативного акта подлежащим действию, признав его соответствующим Конституции Российской Федерации. Однако даже если исходить из того, что Верховный Суд Российской Федерации применял Постановление Правительства Российской Федерации, т.е. согласиться с выводом, к которому пришло большинство судей Конституционного Суда Российской Федерации, то и в этом случае необходимо учитывать, что в данной процедуре Конституционный Суд Российской Федерации не вправе отменять решение Верховного Суда Российской Федерации в части, касающейся несоответствия Постановления Правительства Российской Федерации нормам статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
В пункте 1 статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что негативное воздействие на окружающую среду является платным; формы платы за такое воздействие определяются федеральными законами. Правительство Российской Федерации, в силу пункта 3 данной статьи, вправе лишь принимать участие в определении порядка ее исчисления и взимания. Сам же размер платы должен устанавливаться только федеральным законом. Иное истолкование названных норм противоречило бы статье 57 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
В статье 57 Конституции Российской Федерации получил свое закрепление конституционный принцип законодательного оформления публичных платежей. В силу этого принципа все финансовые ресурсы государства, связанные с вмешательством в сферу частной собственности, подлежат обязательному законодательному оформлению. Такой же вывод следует и из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в силу которой ограничение основных прав, в том числе права частной собственности, допускается только федеральным законом. Общепризнано, что конституционные положения, гарантирующие право собственности, определяют рамки фискального вмешательства и форму нормативного акта, устанавливающего пределы фискальных изъятий.
Необходимо учитывать, что публичные фискальные платежи, являющиеся формой отчуждения частной собственности, всегда основаны на принуждении плательщика. Режим принуждения требует придания публичным платежам формы закона. Фискальные платежи характеризуются также таким признаком, как безвозмездное (или неэквивалентное) отчуждение материальных благ.
Норма, содержащаяся в статье 57 Конституции Российской Федерации, допускает различное истолкование. Можно предположить, что данная норма требует, чтобы все публичные фискальные платежи устанавливались государством в виде налогов и сборов. С этой точки зрения все такие платежи могут существовать только в двух правовых формах - налога и сбора.
Допустимо и иное истолкование, согласно которому государство может установить какие-то иные, неналоговые платежи. Такой подход, основанный на допустимости существования неналоговых платежей, не являющихся ни налогами, ни сборами, поименованными в Налоговом кодексе Российской Федерации, и получил отражение в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года.
Исходя из того, что последний тезис носит спорный характер, не считаю целесообразным в настоящем деле выяснять, возможно ли существование неналоговых платежей, находящихся вне системы налогов и сборов, установленной в Налоговом кодексе Российской Федерации. В данном случае выяснение этого обстоятельства, несомненно очень важного для конституционного права, тем не менее представляется избыточным.
Даже если исходить из допустимости признания конституционным правом неналоговых платежей, находящихся за рамками системы налогов и сборов, предусмотренных в Налоговом кодексе Российской Федерации, следует учитывать, что из конституционного принципа законодательного оформления публичных платежей, выводимого из совокупности положений, содержащихся в статьях 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации, вытекает необходимость облечения в законодательную форму всех норм, устанавливающих такого рода платежи. Однако одного только придания законодательной формы соответствующим нормам недостаточно. По смыслу Конституции Российской Федерации, такие публичные платежи должны быть «законно установленными».
Что же означает «установление» платежа? Применительно к налогам Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что это предполагает установление элементов налогообложения - объекта, налоговой базы, налогового периода, налоговой ставки, порядка исчисления налога и порядка и сроков уплаты налога. Можно согласиться с мнением, что применительно к сборам допустимы менее «жесткие» требования, т.е. какие-то отдельные элементы из числа перечисленных могут и отсутствовать. Однако пределы налоговых изъятий, выражаемые с помощью такого элемента обложения, как ставка обложения, должны определяться только законом, хотя бы в самой общей форме.
Именно из этого и исходит федеральный законодатель, указывая в статье 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», что формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами.
Большинство судей Конституционного Суда Российской Федерации полагают, что ставки неналоговых платежей могут устанавливаться Правительством Российской Федерации (пункт 4 мотивировочной части Определения от 10 декабря 2002 года), и ссылаются при этом на пункт 3 статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в соответствии с которым порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации, понимая под «законодательством» не только федеральные законы, но и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а значит, и нормативные акты Правительства Российской Федерации.
Однако аутентичное истолкование норм статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» не соответствует такому пониманию: в законопроекте «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», внесенном Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, предусматривается определение ставок платежей непосредственно законодателем.
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года (пункт 4 мотивировочной части) отмечается, что та форма отчуждения денежных средств, которая предусмотрена в статье 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», не обладает признаком индивидуальной безвозмездности, поскольку представляет собой форму возмещения экономического ущерба, производимого в пределах установленных нормативов. Вместе с тем указывается, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду являются обязательными публично-правовыми платежами, а не компенсационными выплатами, осуществляемыми на основании гражданско-правовых норм, что характерно, например, для платы за провоз тяжеловесных грузов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1998 года по делу о проверке конституционности постановлений Правительства Российской Федерации, касающихся взимания платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам).
Поскольку в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года признается, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду являются «фискальным сбором», а не возмещением ущерба по нормам частного права, на них распространяется вытекающий из статей 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации принцип, в соответствии с которым публичный фискальный платеж может считаться «законно установленным» лишь при условии, если все существенные элементы фискального обязательства, и прежде всего ставка, определяются непосредственно законодателем.