Федеральный закон от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды», закрепляя в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде (статья 3) и определяя виды негативного воздействия на нее, в том числе выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, загрязнение недр и почв, размещение отходов производства и потребления, загрязнение окружающей среды шумом, электромагнитными и другими видами физических воздействий (пункты 1 и 2 статьи 16), тем самым, по существу, предписывает взимание соответствующих платежей и называет объект обложения - виды негативного воздействия на окружающую среду. Кроме того, им устанавливаются и другие существенные признаки этих платежей: субъекты - юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду (пункт 4 статьи 15), в общей форме облагаемую базу - выбросы и сбросы загрязняющих веществ и иные виды негативного воздействия на окружающую среду в пределах нормативов, устанавливаемых в целях ее охраны (статьи 22 - 28).
Вопрос о том, являются ли данные платежи налогом или сбором, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» непосредственно не урегулирован. Согласно пункту 1 его статьи 16 формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами, что, по смыслу названного положения во взаимосвязи со статьями 57, 71 (пункт «з»), 72 (пункт «и» части 1), 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации и статьей 8 Налогового кодекса Российской Федерации, означает необходимость установления формы отчуждения денежных средств (в виде налога или сбора) федеральным законодателем - с вытекающими из природы этих форм особенностями определения их существенных элементов, в том числе ставки. Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации. Под законодательством в данном случае понимаются не только федеральные законы, но и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (статья 3), а значит, и нормативные акты Правительства Российской Федерации.
Из приведенных положений налогового законодательства и законодательства об охране окружающей среды в их системной связи следует, что, поскольку положения статьи 13 Налогового кодекса Российской Федерации, устанавливающей налоги и сборы в сфере природопользования, - в части, касающейся платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного (вредного) воздействия на нее - еще не введены в действие, сохраняется прежний порядок взимания этих платежей.
5. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, обладающие установленными данным Кодексом признаками налогов и сборов, не предусмотренные данным Кодексом либо установленные в ином порядке, чем определено данным Кодексом (пункт 5 статьи 3). В силу этого любой платеж независимо от его названия должен оцениваться по существу, с учетом характеристик налога и сбора, предусмотренных законом.
По смыслу статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (равно как и по смыслу статей 6 и 20 ранее действовавшего Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»), платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и т.п. За превышение установленных нормативов допустимого воздействия субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством (пункт 3 статьи 22, статья 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Указанные платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути, они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа. При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку; они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства, экологических факторов, объема загрязнения, а также затрат природопользователей на выполнение природоохранных мероприятий, которые засчитываются в счет платежей за загрязнение окружающей среды.
Таким образом, плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление.
Изложенное свидетельствует о том, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, как он определен Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 11 ноября 1997 года, и, следовательно, не включаются в систему налогов, которая согласно статье 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации подлежит установлению федеральным законом. Поэтому на них не может быть распространен вытекающий из статей 57, 71 (пункт «з»), 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации и сформулированный на их основе Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 4 апреля 1996 года и от 11 ноября 1997 года критерий правомерности налоговых платежей, в соответствии с которым налоговый платеж может считаться законно установленным лишь при условии, что все существенные элементы налогового обязательства, в том числе размер платы, определены непосредственно федеральным законом.
В соответствии с нормативно-правовым комплексом, содержащимся в указанных положениях федерального законодательства в их взаимосвязи, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Общие принципы обложения таким сбором, ряд существенных его признаков, а именно плательщики, объект налогообложения - виды вредного (негативного) воздействия на окружающую природную среду, а также в общей форме налоговая база - нормативно допустимые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т.д., а также перечень нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду и их существенные характеристики определены непосредственно федеральным законом. Что же касается порядка определения платы и ее предельных размеров, то федеральный законодатель предоставил право его установления Правительству Российской Федерации.
Предоставление указанного правомочия Правительству Российской Федерации не может рассматриваться как произвольное и ничем не мотивированное. Именно Правительство Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, осуществляя исполнительную власть Российской Федерации, обеспечивает, в том числе посредством издания нормативных правовых актов, проведение в Российской Федерации единой финансовой политики, а также единой государственной политики в области экологии; осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан (в том числе, следовательно, по обеспечению права на благоприятную окружающую среду, что предполагает ее охрану и обеспечение экологической безопасности), осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральными законами, изданными в сфере ведения Российской Федерации и в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункты «б», «в», «е», «ж» части 1 статьи 114 во взаимосвязи со статьей 42, пунктами «в», «е» статьи 71, пунктами «б», «д» части 1 статьи 72, частью 1 статьи 110, статьей 115 и пунктом «а» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, делегирование Правительству Российской Федерации федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия - с учетом характера данной платы - не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации. При этом вводимые Правительством Российской Федерации ставки должны быть разумно обоснованными, справедливыми и соразмерными затратам органов публичной власти, связанным с осуществлением работ по охране окружающей среды от вредного воздействия, оказываемого в результате экономической и иной деятельности лиц, на которых возложена обязанность платы.
Вместе с тем в ходе дальнейшего реформирования законодательства Российской Федерации о налогах и сборах не исключается возможность введения Федеральным Собранием - в силу его полномочия, вытекающего из статей 57, 71 (пункт «з»), 76 (часть 1), 75 (часть 3), 94 и 106 (пункт «б») Конституции Российской Федерации, - иного порядка взимания указанных платежей. Однако при этом законодатель связан требованиями названных статей Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированными в решениях по делам о проверке конституционности актов налогового законодательства, в том числе в настоящем Определении.
6. По смыслу статьи 125 (пункт «а» части 2 и часть 6) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений пункта 1 части первой статьи 3, статей 6 и 36, пункта 3 части первой статьи 43, частей второй и третьей статьи 79, статьи 85, пункта 2 части первой и частей второй и четвертой статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации, придя к выводу о том, что в обращении оспариваются такие же нормативные положения, какие ранее были признаны им не соответствующими Конституции Российской Федерации, своим решением в форме определения подтверждает, что эти положения также являются не соответствующими Конституции Российской Федерации и как таковые не могут иметь юридической силы.
По смыслу указанных положений Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» во взаимосвязи с пунктом 1 части первой статьи 87 названного Закона, Конституционный Суд Российской Федерации, придя к выводу о том, что в обращении оспариваются такие же нормативные положения, какие ранее были признаны им соответствующими Конституции Российской Федерации, своим решением в форме определения подтверждает, что эти положения также являются соответствующими Конституции Российской Федерации, а потому дальнейшее производство по запросу прекращает.
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» - как принятое во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и устанавливающее размер платежей неналогового характера - по сути, содержит такие же нормы, как признанные Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1998 года по делу о проверке конституционности постановлений Правительства Российской Федерации, касающихся взимания платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам, не противоречащими Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации. Следовательно, этот нормативный акт также не утрачивает юридическую силу и подлежит применению как не противоречащий Конституции Российской Федерации.
7. Правительство Российской Федерации просит также подтвердить конституционность статьи 7 Федерального закона от 31 июля 1998 года «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации», устанавливающей, что изданные до введения в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам, которые согласно части первой данного Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.
По мнению заявителя, статья 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» не противоречит Конституции Российской Федерации и как таковая подлежит применению вопреки решениям Верховного Суда Российской Федерации, который при рассмотрении дела по заявлению ОАО «Кольская горно-металлургическая компания» не применил данную статью, не согласившись с доводами представителей Правительства Российской Федерации о том, что в силу содержащейся в ней нормы Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» не может рассматриваться как нарушающее действующее законодательство.
Между тем утверждение Верховного Суда Российской Федерации о том, что он не вправе признать Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» законным «даже при наличии статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации», не может служить доказательством того, что Верховный Суд Российской Федерации считает эту статью не подлежащей применению как не соответствующую Конституции Российской Федерации и исключает возможность ее применения по другим делам, возникающим из налоговых правоотношений, в качестве действующей.
Ссылка в решениях Верховного Суда Российской Федерации на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в Постановлении от 11 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», для обоснования вывода о налоговом характере платежей за загрязнение окружающей среды и о невозможности в связи с этим применения статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации», также не свидетельствует о том, что Верховный Суд Российской Федерации рассматривает ее как неконституционную, поскольку сама статья Конституционным Судом Российской Федерации не проверялась и не содержит положений, аналогичных тем, которые признаны им не соответствующими Конституции Российской Федерации.
По существу, заявитель ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о проверке решения суда общей юрисдикции с точки зрения правильности выбора им законодательных норм при рассмотрении конкретного дела. Между тем, как следует из статей 118, 120 и 126 Конституции Российской Федерации, выбор нормы, подлежащей применению в конкретном деле, является прерогативой соответствующего суда общей юрисдикции, разрешающего дело в рамках уголовного, гражданского или административного судопроизводства. Конституционный Суд Российской Федерации не проверяет законность и обоснованность решения суда общей юрисдикции, в том числе правильность выбора им норм, а устанавливает, соответствует ли Конституции Российской Федерации та или иная норма, выявляя при этом ее действительный конституционный смысл.
Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации не правомочен осуществлять проверку статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» лишь на том основании, что суд общей юрисдикции не применил ее, посчитав подлежащими применению другие нормы налогового законодательства, а потому запрос Правительства Российской Федерации в этой части не отвечает требованию допустимости, предусмотренному частью первой статьи 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 125 Конституции Российской Федерации, статьей 6, пунктами 2 и 3 статьи 43, частями первой и четвертой статьи 71, частями первой и второй статьи 79 и статьей 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г. N 463) - поскольку оно принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера - сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации.
2. Вытекающий из настоящего Определения конституционно-правовой смысл Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» является общеобязательным, что исключает любое иное истолкование данного Постановления правоприменителем, в том числе судами общей юрисдикции.
3. Прекратить дальнейшее производство по данному запросу в части, касающейся проверки конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», поскольку для разрешения вопроса, поставленного заявителем, не требуется вынесения итогового решения Конституционного Суда Российской Федерации в виде постановления.
4. Отказать в принятии к рассмотрению данного запроса в части, касающейся проверки статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации», поскольку в этой части он не отвечает требованию допустимости, предусмотренному частью первой статьи 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
5. Настоящее Определение окончательно, не подлежит обжалованию и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Определение вступает в силу со дня его официального опубликования.
7. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.Баглай
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.Данилов