СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Т.Г. МОРЩАКОВОЙ
1. В соответствии со статьей 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд обязан оценивать конституционность акта исходя, в частности, из его места в системе других правовых актов. Это требование продиктовано тем, что конституционный либо, напротив, неконституционный смысл регулирования в ряде случаев выявляется лишь в результате анализа совокупного действия правовых предписаний.
Рассматриваемое Постановление Правительства о лицензионных сборах, действительно, было принято с нарушением требований статьи 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Однако хронология и содержание дальнейшего регулирования установленных этим Постановлением сборов приводят к выводу о том, что оно может быть признано противоречащим Конституции лишь в период до принятия Федерального закона от 31 марта 1995 года «О федеральном бюджете на 1995 год».
В этом Законе среди налоговых доходов были учтены и лицензионные сборы за право производства и оптовой продажи алкогольной продукции. Предписано также их зачисление полностью в федеральный бюджет, что являлось реализацией компетенции федерального законодателя по распределению налоговых поступлений между бюджетами разного уровня (статья 9 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»). Расчет суммы поступлений от указанных лицензионных сборов был произведен в бюджетном законе в соответствии с оспариваемым Постановлением Правительства. Таким образом, законодатель выразил свою волю в отношении установления рассматриваемых лицензионных сборов, подтвердив все их параметры, которые ранее в нарушение статьи 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации были определены лишь Правительством.
В дальнейшем такое же волеизъявление законодателя нашло отражение в Федеральных законах от 25 декабря 1995 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год», от 31 декабря 1995 года «О федеральном бюджете на 1996 год» и от 15 августа 1996 года «О бюджетной классификации Российской Федерации». При этом названные акты содержали и некоторые новые решения относительно установленных лицензионных сборов: менялась их общая зачисляемая в бюджет сумма, установлено ее распределение между бюджетами федерации и ее субъектов, последним предписывалось следовать единой бюджетной классификации доходов, включая лицензионные сборы за производство и оптовую продажу алкогольной продукции.
В то же время законодатель имел возможность принять и другое решение - не включать названные сборы в доходы бюджета или внести изменения в их регулирование по существу, в том числе путем принятия отдельного закона.
2. Конституционный Суд в Постановлении по данному делу исходил из того, что принятых и подтвердивших установление рассматриваемых лицензионных сборов законов о федеральном бюджете и о бюджетной классификации недостаточно для реализации предписания статьи 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации, требующего установления налогов, общих принципов налогообложения и сборов федеральным законом. Эта позиция мотивируется тем, что бюджетные законы сами по себе не содержат всех необходимых для установления налогов и сборов элементов налоговых обязательств, что нормы налогового законодательства должны формулироваться только в чисто налоговых законах и, наконец, что ежегодные федеральные законы о порядке принятия бюджета требуют перед включением налога в доходы бюджета рассмотрения Государственной Думой отдельного закона о таком налоге.
Однако последнее из этих требований применительно к порядку рассмотрения федерального бюджета законодательно закреплено Государственной Думой начиная с бюджета 1996 года. И, следовательно, такая специальная процедура не была обязательной при утверждении бюджета на 1995 год, когда законодатель впервые включил в доходы бюджета лицензионные сборы за производство и продажу алкогольной продукции.
Кроме того, это регламентное, по существу, требование помимо прочего обусловлено необходимостью определить в отношении любого вновь вводимого налогового сбора все характеристики, которые должны обеспечить реальность его взимания и внесения в бюджет. Применительно к рассматриваемым сборам соответствующие характеристики уже были определены в оспариваемом Постановлении Правительства. Утверждая доходы бюджета, законодатель принял их, создав тем самым своего рода бланкетное предписание, включившее в себя утвержденные Правительством и его ведомствами правила взыскания лицензионных сборов. Подобные правила действуют и в отношении ряда других налоговых взысканий.
Строгое разграничение регулирования бюджетных и налоговых правоотношений, на котором настаивает Конституционный Суд в своем Постановлении по данному делу, в действующем законодательстве отсутствует. Это объективно обусловлено прежде всего тем, что налоговая политика является составной частью бюджетно - финансовой политики. Бюджетные законы, включая законы о федеральном бюджете, содержат предписания, относящиеся к налоговой сфере, меняющие налоговые обязательства, в том числе устанавливающие новые коэффициенты при исчислении налогов, освобождающие определенные субъекты от налоговых взносов и т.д. При этом в ряде случаев прямо указывается, что отдельные предписания включаются в законы о бюджете во изменение налоговых законов. Следовательно, одно только включение налоговых предписаний в бюджетные законы, в том числе с помощью бланкетных норм, не может являться основанием для признания такой формы решения законодателем налоговых вопросов недопустимой и не соответствующей Конституции Российской Федерации.
Наконец, в предписании статьи 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которому система налогов, общие принципы налогообложения и сборы устанавливаются федеральным законом, существенны те аспекты, которые определены на конституционном уровне. С этой точки зрения требование регулировать указанные правоотношения федеральным законом означает, что принимаемый по этим вопросам нормативный акт должен быть рассмотрен в установленной Конституцией Российской Федерации законодательной процедуре, т.е. принимается Государственной Думой (статья 105), подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (статья 106), подписывается и обнародуется Президентом (статья 107). Конституция не формулирует иных требований к порядку принятия федеральных законов. Важно при этом, что такой специальный элемент законодательной процедуры, как обязательное рассмотрение Советом Федерации, в равной мере должен присутствовать при решении законодателем вопросов, касающихся и федерального бюджета, и федеральных налогов и сборов, т.е. процедура законодательного решения этих вопросов идентична.
Все указанные конституционные требования были соблюдены при подтверждении федеральным законодателем в бюджетных законах лицензионных сборов за производство и продажу алкогольной продукции. В то же время дополнительно введенные правила утверждения бюджетов на 1996 и 1997 годы, предусматривающие принятие отдельного закона о налоге, который впервые учитывается в бюджете, также не были нарушены, так как оспариваемые лицензионные сборы были признаны и учтены законодателем в бюджете предыдущего года, и, таким образом, в последующем речь могла бы идти только об их отмене или изменении, но не об установлении.
Кроме того, законодатель вправе изменять введенные им для конкретных случаев процедуры, что применительно к рассматриваемым лицензионным сборам нашло свое выражение в Федеральном законе от 22 ноября 1995 года «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» с изменениями от 10 января 1997 года.
3. Конституционный Суд, ссылаясь на статью 6 названного Закона, признал его легитимным способом установления лишь одного сбора - за выдачу лицензии на производство и оборот алкогольной продукции, который должен покрывать расходы на обследование производящих и торгующих организаций перед выдачей им лицензии, а также затраты на оформление документов. И хотя первоначальная редакция этой статьи вне связи с другими положениями Закона давала некоторые основания для такого вывода, она была изменена Федеральным законом от 10 января 1997 года, установившим, что впредь до принятия иного федерального закона о порядке и размерах сборов за выдачу лицензии они уплачиваются в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации. Такое изменение устраняло расхождения в определении видов лицензионных сборов, которое было дано ранее, с одной стороны, в этом Законе и, с другой, - в законах о федеральном бюджете на 1995, 1996 и 1997 годы. Указанное изменение подтвердило, что сбор за выдачу лицензии на производство и оборот этилового спирта фактически включает в себя все виды лицензионных сборов, взимаемых с производителей и реализаторов алкогольной продукции. При этом федеральный законодатель, отсылая к Постановлению Правительства, признал, что, регулируя эти сборы, он и ранее (фактически начиная с утверждения федерального бюджета 1995 года) прибегал к использованию бланкетных предписаний и что такие предписания будут сохранять свое действие вплоть до иного законодательного решения. Выбор законодателем вида нормативных предписаний в данном случае является его прерогативой и не может служить основанием для признания неконституционными ни норм федерального закона, по существу носящих отсылочный характер, ни включаемых в эти нормы в качестве их составной части других правовых актов.
4. Конституционный Суд исходит из того, что Постановление Правительства от 28 февраля 1995 года сохраняет неконституционный характер несмотря на последующее подтверждение введенных им лицензионных сборов законами о федеральном бюджете. Признанное неконституционным Постановление должно утратить силу, в результате чего исчезнет один из установленных и утвержденных законом механизмов формирования бюджета. Вместе с тем фактически отрицается и легитимность учета лицензионных сборов за производство и продажу алкогольной продукции в доходной части бюджетов, что ставит под сомнение исполнение соответствующих статей федеральных законов о бюджете и дает основание плательщикам сборов отказаться от их внесения в бюджет, а также оспорить их взыскание. Правовое значение этих последствий не меняется, несмотря на то, что Конституционный Суд счел возможным отложить исполнение своего решения и продлить действие оспоренного Постановления Правительства еще на шесть месяцев. Если указанный срок не будет использован законодателем для того, чтобы обеспечить, уже на основе других законов, поступление в бюджет предусмотренных в его доходной части лицензионных сборов, то решение Конституционного Суда может привести фактически к исключению одной из статей доходов федерального бюджета, т.е. парализует действие соответствующей нормы закона о федеральном бюджете.
Между тем данная норма не была оспорена и не рассматривалась в Конституционном Суде. Нельзя считать также, что она не подлежит применению как подтвердившая подзаконный акт Правительства, который признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции. На этом основании Конституционный Суд не вправе поставить под сомнение норму закона, поскольку закон обладает большей юридической силой, чем подзаконный акт. И в данном случае норма закона о бюджете, закрепившая лицензионные сборы за производство и продажу алкогольной продукции как источник доходов, не утрачивает силу и должна применяться.
Но тогда решение Конституционного Суда о том, что подтвержденный законом подзаконный акт не соответствует Конституции с точки зрения разграничения компетенции между законодателем и Правительством, может иметь только поучительно - превентивный эффект (как вариант «платонической кассации»).