Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 февраля 2014 г. N 4-П
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием исполняющей обязанности генерального директора ОАО «Завод «Реконд» Ю.Н. Новосельской, представителя ОАО «Электронкомплекс» - кандидата юридических наук Ю.В. Пенова, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С. Саломаткина,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктами 3 и 3.1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Арбитражного суда Нижегородской области и жалобы обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница N 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку запрос и жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д. Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Заявители по настоящему делу - Арбитражный суд Нижегородской области, общества с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытые акционерные общества «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытые акционерные общества «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетное учреждение здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница N 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики" оспаривают конституционность ряда положений, содержащихся в статьях 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 КоАП Российской Федерации и устанавливающих за предусмотренные ими административные правонарушения административную ответственность в виде административного штрафа в отношении юридических лиц.
1.1. Согласно части 1 статьи 7.3 КоАП Российской Федерации пользование недрами без лицензии на пользование недрами влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.
На основании названного законоположения постановлением старшего государственного инспектора Управления Росприроднадзора по Ульяновской области от 26 марта 2012 года ООО «Барышский мясокомбинат» было привлечено к административной ответственности в виде административного штрафа в размере восьмисот тысяч рублей за совершение административного правонарушения, выразившегося в добыче без лицензии подземных вод из артезианской скважины для собственных хозяйственно-бытовых нужд. При этом в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность, был учтен тот факт, что после возбуждения дела об административном правонарушении общество подготовило и направило документы для получения лицензии на право пользования недрами.
ООО «Барышский мясокомбинат», полагая, что при назначении ему административного наказания во внимание следовало принять и другие обстоятельства (а именно то, что общество было создано на месте обанкротившегося предприятия и осуществляет свою деятельность менее года, что его годовая прибыль в десять раз меньше назначенного административного штрафа, что оно является малым предприятием и обеспечивает занятость жителей Барышского района Ульяновской области), оспорило указанное постановление в Арбитражном суде Ульяновской области, который решением от 23 мая 2012 года в удовлетворении заявленного требования отказал. Не найдя оснований для признания совершенного административного правонарушения малозначительным, арбитражные суды вышестоящих инстанций оставили решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, отметив, что штраф назначен в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 1 статьи 7.3 КоАП Российской Федерации для юридических лиц, полномочия же по его снижению органам (должностным лицам) административной юрисдикции не предоставлены (постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2012 года, постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 8 ноября 2012 года и определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2013 года).
1.2. Согласно части 1 статьи 9.1 КоАП Российской Федерации нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года, на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Названное законоположение послужило основанием для привлечения ООО «ВОЛМЕТ» к административной ответственности с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере двухсот тысяч рублей (постановление должностного лица Центрального управления Ростехнадзора от 27 декабря 2012 года). Арбитражный суд Тверской области, куда ООО «ВОЛМЕТ» обратилось с заявлением об оспаривании указанного решения, посчитал назначенное ему наказание чрезмерным и, руководствуясь Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2013 года N 1-П, уменьшил размер административного штрафа до двадцати тысяч рублей (решение от 18 февраля 2013 года). Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд решение арбитражного суда первой инстанции в части уменьшения размера назначенного административного штрафа отменил, указав, что санкция части 1 статьи 9.1 КоАП Российской Федерации не допускает назначения административного штрафа ниже предусмотренного ею для юридических лиц минимального размера в двести тысяч рублей и что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2013 года N 1-П распространяется только на случаи применения в отношении юридических лиц административного наказания в виде административного штрафа за административное правонарушение, предусмотренное частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации (постановление от 21 мая 2013 года).
1.3. Согласно части 1 статьи 14.43 КоАП Российской Федерации нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, за исключением случаев, предусмотренных статьями 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, частью 2 статьи 11.21, статьями 14.37, 14.44, 14.46 и 20.4 данного Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей, на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей, на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.
Конституционность части 1 статьи 14.43 КоАП Российской Федерации оспаривает бюджетное учреждение здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница N 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики», в отношении которого Управлением Росздравнадзора по Удмуртской Республике была проведена плановая выездная проверка, выявившая факты нарушения правил хранения лекарственных средств, и составлен протокол об административном правонарушении. Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 28 февраля 2013 года, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2013 года, данная некоммерческая организация, осуществляющая свою деятельность на основании сметы, утверждаемой Министерством здравоохранения Удмуртской Республики, была подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере ста тысяч рублей. Определением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 29 мая 2013 года на основании статьи 324 АПК Российской Федерации ей предоставлена рассрочка уплаты штрафа на восемь месяцев с выплатой ежемесячных платежей в размере двенадцати тысяч пятисот рублей.
1.4. Арбитражный суд Нижегородской области, ОАО «Завод «Реконд» и ОАО «Эксплуатационно-технический узел связи» оспаривают конституционность части 2 статьи 15.19 КоАП Российской Федерации, согласно которой нераскрытие или нарушение эмитентом, профессиональным участником рынка ценных бумаг, клиринговой организацией, акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда, специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо лицом, оказывающим услуги по публичному представлению раскрываемой информации, порядка и сроков раскрытия информации, предусмотренной федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, а равно раскрытие информации не в полном объеме, и (или) недостоверной информации, и (или) вводящей в заблуждение информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет, на юридических лиц - от семисот тысяч до одного миллиона рублей.
В производстве Арбитражного суда Нижегородской области находится дело по заявлению ОАО «Домостроительный комбинат N 2» на постановление должностного лица Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Приволжском федеральном округе от 23 октября 2012 года, которым оно было привлечено к административной ответственности за совершение предусмотренного частью 2 статьи 15.19 КоАП Российской Федерации административного правонарушения с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере семисот тысяч рублей. Придя к выводу о том, что установленный данным законоположением минимальный размер административного штрафа для юридических лиц не отвечает требованиям дифференциации ответственности в зависимости от всех имеющих существенное значение обстоятельств (имущественное положение юридического лица, вред, причиненный административным правонарушением, степень вины нарушителя и т.п.), а следовательно, имеется неопределенность в вопросе о его соответствии Конституции Российской Федерации, Арбитражный суд Нижегородской области приостановил производство по делу и обратился с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.
Постановлением должностного лица Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Северо-Западном федеральном округе от 15 августа 2012 года за совершение административного правонарушения, выразившегося в непредставлении в годовом отчете за 2011 год требуемой по закону информации в полном объеме, ОАО «Завод «Реконд» было подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере семисот тысяч рублей. Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21 декабря 2012 года, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2013 года, в удовлетворении заявления ОАО «Завод «Реконд» об оспаривании данного постановления отказано со ссылкой на то, что каких-либо обстоятельств, носящих исключительный характер и позволяющих признать совершенное правонарушение малозначительным, судом не установлено.
Постановлением заместителя руководителя Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Приволжском федеральном округе от 28 августа 2012 года ОАО «Эксплуатационно-технический узел связи» было подвергнуто административному штрафу в размере семисот тысяч рублей за совершение административного правонарушения, выразившегося, в частности, в нарушении установленных сроков представления ежеквартальных отчетов в регистрирующий орган, а также сроков их размещения в сети «Интернет». Отказывая в удовлетворении заявления общества об отмене данного постановления, в том числе по мотиву несоразмерности наложенного административного штрафа характеру совершенного административного правонарушения, Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии в решении от 28 января 2013 года разъяснил, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможности назначения административного наказания ниже низшего предела санкции, установленной за конкретное административное правонарушение, а тяжелое имущественное положение и добровольное устранение допущенных нарушений, предшествовавшее назначению административного наказания, не могут быть основанием для освобождения от административной ответственности. Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2013 года решение арбитражного суда первой инстанции оставлено без изменения.
1.5. Согласно части 2 статьи 15.23.1 КоАП Российской Федерации нарушение порядка или срока направления (вручения, опубликования) сообщения о проведении общего собрания акционеров (общего собрания владельцев инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда), а равно непредоставление или нарушение срока предоставления информации (материалов), подлежащей (подлежащих) предоставлению в соответствии с федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, при подготовке к проведению общего собрания акционеров (общего собрания владельцев инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до одного года, на юридических лиц - от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.
За совершение административного правонарушения, выразившегося в том, что при подготовке к проведению внеочередного общего собрания акционеров ОАО «Электронкомплекс» соответствующая информация (материалы) была предоставлена акционерам за шесть дней до проведения общего собрания акционеров, а не за двадцать дней, как это предусмотрено пунктом 3 статьи 52 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ «Об акционерных обществах», постановлением заместителя руководителя Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Северо-Западном федеральном округе от 27 июня 2012 года ОАО «Электронкомплекс» назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере шестисот тысяч рублей.
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27 августа 2012 года, куда ОАО «Электронкомплекс» обратилось с заявлением об оспаривании указанного постановления, размер назначенного ему административного штрафа был снижен до пятисот тысяч рублей. Оставляя решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, суды вышестоящих инстанций согласились с тем, что при отсутствии в деле сведений об отягчающих административную ответственность обстоятельствах назначение административного наказания, превышающего минимальный размер санкции, установленной частью 2 статьи 15.23.1 КоАП Российской Федерации, не отвечало требованию обоснованности применения мер административного принуждения (постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2012 года и Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 апреля 2013 года).
1.6. Согласно части 5 статьи 15.23.1 КоАП Российской Федерации нарушение требований федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов к форме, сроку или месту проведения общего собрания акционеров (общего собрания владельцев инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда), а равно проведение общего собрания акционеров (общего собрания владельцев инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда) с нарушением формы, даты, времени или места его проведения, определенных органом акционерного общества или лицами, созывающими общее собрание акционеров (общее собрание владельцев инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда), влечет наложение административного штрафа на граждан от двух тысяч до четырех тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до одного года, на юридических лиц - от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.
За совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 15.23.1 КоАП Российской Федерации, постановлением заместителя руководителя Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Юго-Восточном регионе от 17 апреля 2012 года на ЗАО «ГЕОТЕХНИКА П» с учетом того, что правонарушение совершено им впервые, было наложено административное наказание в виде административного штрафа в размере пятисот тысяч рублей. В удовлетворении заявления общества об отмене данного постановления в связи с малозначительностью административного правонарушения и отсутствием средств для уплаты административного штрафа отказано решением Арбитражного суда Саратовской области от 17 июля 2012 года (оставлено без изменения постановлениями Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2012 года и Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 29 января 2013 года), в том числе со ссылкой на то, что административный штраф назначен в минимально возможном размере и в соответствии с правилами наложения административных наказаний уменьшен быть не может.
1.7. Согласно статье 19.7.3 КоАП Российской Федерации непредставление или нарушение порядка либо сроков представления в Банк России (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 23 июля 2013 года N 249-ФЗ, - в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориальный орган) отчетов, уведомлений и иной информации, предусмотренной законодательством и (или) необходимой для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление информации не в полном объеме и (или) недостоверной информации, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до одного года, на юридических лиц - от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.
Конституционность статьи 19.7.3 КоАП Российской Федерации оспаривает ЗАО «РАНГ», которое постановлением заместителя руководителя Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Волго-Камском регионе от 8 февраля 2012 года было признано виновным в совершении предусмотренного данной статьей административного правонарушения с назначением административного штрафа в размере пятисот тысяч рублей. Полагая, что установленный ею минимальный размер штрафа не позволяет обеспечить при применении административного наказания адекватный учет имущественного положения юридического лица, привлеченного к административной ответственности, ЗАО «РАНГ» обратилось с заявлением об оспаривании данного постановления в Арбитражный суд Республики Татарстан, который решением от 17 августа 2012 года, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 октября 2012 года, в удовлетворении требования заявителя отказал. Согласившись с выводами судов первой и апелляционной инстанций, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа посчитал необходимым отметить, что доводы общества носят обоснованный характер, однако возможность назначения административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции законом не предусмотрена (постановление от 7 февраля 2013 года).