ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 апреля 2000 г. N 6-П
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием председателя состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации В.П. Кнышева, депутата Государственной Думы С.А. Попова, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, представителя Совета Федерации Ю.А. Костанова и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, частью первой статьи 21, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Заслушав сообщение судей - докладчиков Г.А. Гаджиева и Г.А. Жилина, объяснения представителей сторон, выступление приглашенного в заседание представителя от прокуратуры Российской Федерации - В.П. Рябцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 года и от 10 февраля 1999 года) прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации (абзацы первый и второй пункта 2 статьи 1); соответствие законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, является предметом надзора (пункт 1 статьи 21); прокурор или его заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (абзацы первый и третий пункта 3 статьи 22).
Исходя из закрепленных в этих положениях полномочий прокурора и суда, Кемеровский областной суд 12 ноября 1998 года удовлетворил заявление прокурора Кемеровской области о признании Закона Кемеровской области «О ценовой политике в Кемеровской области» недействительным как противоречащего федеральному законодательству, применив тем самым и названные нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Администрация Кемеровской области обжаловала решение Кемеровского областного суда в Верховный Суд Российской Федерации, полагая, что оно подлежит отмене, поскольку в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации рассмотрение возникшего спора относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении дела в кассационном порядке приостановила производство и обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности названных положений, содержащихся в пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
2. Конституционный Суд Российской Федерации в силу статей 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» по запросам судов проверяет конституционность закона или отдельных его положений лишь в той части, в какой они применены или подлежат, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле, и принимает постановление только по предмету, указанному в запросе.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации ставит вопрос о том, вправе ли прокурор, осуществляя надзор, обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным такого правового акта, как закон субъекта Российской Федерации, если он противоречит федеральному закону, и управомочен ли суд рассматривать данные дела и, соответственно, признавать закон субъекта Российской Федерации недействительным. При этом заявитель ходатайствует о проверке конституционности оспариваемых норм как по форме закрепляющего их акта с точки зрения требований статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, так и по содержанию - с точки зрения требований статей 18, 46 (часть 2) и 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предъявляемых к оспариванию нормативных правовых актов.
Следовательно, положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» являются предметом рассмотрения по настоящему делу в той части, в какой на их основании прокурор, осуществляя надзор, может обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта Российской Федерации, противоречащего федеральному закону, а суд - разрешать такого рода дела. Названные законоположения в части, касающейся иных правовых актов, в том числе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также в части, касающейся полномочий арбитражных судов, предметом проверки по настоящему делу не являются.
3. Рассматриваемые положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяют как полномочия прокурора, так и полномочия суда.
Согласно статье 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Осуществляя соответствующее регулирование и руководствуясь статьями 4 (часть 2), 5 (часть 3), 15 (части 1 и 2), 18, 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 71 (пункты «в» и «о») Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель в целях обеспечения верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации, исходя из ее федеративного устройства и необходимости государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, может наделить прокурора полномочием обращаться в суд, в том числе с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону. При этом, однако, реализация указанного полномочия прокурором не должна приводить к подмене функций органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления.
Устанавливая полномочие прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону и тем самым подтверждая соответствующее полномочие суда, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не определяет при этом порядок его осуществления судом.
4. Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает полномочие судов общей юрисдикции рассматривать дела о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону - вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела - и принимать решения, которые влекут правовые последствия, связанные с лишением закона субъекта Российской Федерации юридической силы.
Верховенство Конституции Российской Федерации и верховенство федеральных законов как составные части единого принципа, образующего одну из основ конституционного строя (статья 4, часть 2, Конституции Российской Федерации), вместе с тем имеют относительно самостоятельное значение и обеспечиваются правосудием не только в конституционном, но и в других видах судопроизводства, что следует из статей 118 (часть 2), 120 и 126 Конституции Российской Федерации.
Согласно статье 125 Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае противоречия Конституции Российской Федерации осуществляются в порядке конституционного судопроизводства, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, провозглашенной в ее статье 15 (часть 1). Соответствие же федеральному закону законов субъектов Российской Федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, основываясь на положениях статей 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции Российской Федерации.
Как следует из данных статей во взаимосвязи со статьями 66 (части 1 и 2), 125 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства. Не допуская проверки судами общей юрисдикции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, однако, не исключает возможность наделения судов общей юрисдикции на основании федерального конституционного закона полномочием проверять вне связи с рассмотрением какого-либо иного дела соответствие законов субъекта Российской Федерации федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании.
Федеральный законодатель может предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции - вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела - проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона (в том числе, следовательно, и законов субъектов Российской Федерации) иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Данная правовая позиция была изложена в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в определении от 5 ноября 1998 года N 147-О по запросу Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений Закона Иркутской области «О статусе депутата Законодательного собрания Иркутской области».
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, по смыслу статей 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации, не могут признавать законы субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Данное полномочие в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации.
Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности. Данная обязанность, по смыслу статьи 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешено на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации. Однако такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействительность законов субъекта Российской Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации, т.е. основывать свое решение на соответствующем решении Конституционного Суда Российской Федерации, что вытекает из части второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года N 147-О).
5. Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Такие законы отсутствовали в правовой системе до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, согласно ее «Заключительным и переходным положениям», в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, применяются законы и другие правовые акты, действовавшие ранее на территории Российской Федерации (пункты 1 и 2).
Именно поэтому, в частности, статьей 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмотрено, что проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, производится Конституционным Судом Российской Федерации только по содержанию норм, и, следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не устанавливает соответствие таких актов Конституции Российской Федерации по форме, в том числе в зависимости от того, являются ли они федеральными или федеральными конституционными законами.
Отсюда следует, что принятый до вступления в силу Конституции Российской Федерации закон, исходя из которого судом общей юрисдикции осуществляется то или иное полномочие, не может быть признан неконституционным лишь на том основании, что по форме он не является федеральным конституционным законом.
Таким образом, если полномочие судов общей юрисдикции по проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции Российской Федерации, то оно не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий федеральный конституционный закон. Вместе с тем закон, регулирующий это полномочие, подлежит применению лишь в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, и, следовательно, его конституционность по содержанию норм может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации.