СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.Л. КОНОНОВА
Обжалованные заявителями положения Кодекса торгового мореплавания и вытекающее из них Постановление Правительства Российской Федерации признаны Конституционным Судом не соответствующими Конституции Российской Федерации фактически по одному критерию - такой их недопустимой степени неопределенности, которая не исключает возможности (а по другой аналогичной позиции Конституционного Суда - неизбежно ведет к произволу) несоразмерного ограничения прав и свобод, предусмотренных статьями 19 и 31 (часть 1) Конституции Российской Федерации. В свете этого перечень морских портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, рассматривается Конституционным Судом лишь как не имеющий ясных и достаточных оснований, а не как ограничение прав в смысле статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
К этому можно добавить, что законодатель, как это было подтверждено в судебном заседании (постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации, стенограммой заседания Государственной Думы от 31 марта 1999 года), изначально не имел ясных представлений о том, какими именно особенностями должно отличаться создание негосударственных организаций по лоцманской проводке судов. Очевидны принципиальные и непреодолимые затруднения в определении сути этих «особенностей». О несогласованности оспариваемых положений с другими нормами Кодекса торгового мореплавания свидетельствует также поспешность возвращения закона к процедуре второго чтения с целью принятия единственной поправки, представляющей собой как раз спорный текст.
Вместе с тем все исследованные в судебном заседании материалы указывают не только на возможность, но и реальность неконституционного ограничения более широкого ряда прав и свобод, чем это отражено в Постановлении Конституционного Суда.
Существующее правовое регулирование не позволяет отнести деятельность по лоцманской проводке судов преимущественно к публичной службе. В соответствии с Кодексом торгового мореплавания эта деятельность является составной частью коммерческого мореплавания и регулируется на началах гражданского законодательства, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Кодекс признает как государственную, так и негосударственные формы организации лоцманских служб, однако не устанавливает различий в их функциях, правах и обязанностях, не наделяет их государственно-властными полномочиями, ставя их под контроль исполнительной власти. Отдельные требования публично-правового характера в виде обязанности доносить об обстоятельствах и происшествиях, создающих угрозу мореплаванию и окружающей среде, не предусматривают, однако, юридической ответственности и не являются основным содержанием и существенным признаком лоцманской деятельности.
Таким образом, на лоцманскую деятельность в полной мере распространяется конституционное право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Независимо от принадлежности лоцманских служб к государственной или негосударственной форме их организации или от формы собственности, лежащей в основе их деятельности, государство обязано признавать и гарантировать свободу их легальной экономической деятельности на едином экономическом пространстве Российской Федерации и свободное функционирование и перемещение лоцманских услуг на этом едином рынке услуг (статья 8 Конституции Российской Федерации). Установление ограниченного перечня портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, есть не что иное как нарушение единого экономического пространства, ограничение возможности предложения лоцманских услуг этих организаций на едином рынке и свободы их экономической деятельности.
Аналогичные выводы также очевидны и в отношении таких конституционных прав и свобод, как право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации (статья 37, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации). Хотя заявителями по настоящему делу являются юридические лица, в силу правовой позиции Конституционного Суда (Постановление от 24 октября 1996 года N 17-П) они вправе обратиться в Конституционный Суд за защитой граждан - членов этих организаций, созданных для совместной реализации конституционных прав и свобод.
Конституция защищает право индивида заниматься любой деятельностью, в которой он чувствует способности проявить себя как профессионал. Эти гарантии распространяются не только на свободу выбора, но и на экономически значимые виды труда. В целях защиты общества от конкретной опасности в определенных сферах труда вследствие неквалифицированного и непрофессионального вмешательства законодатель может устанавливать определенные правила допуска в отдельных видах профессий в виде установления субъективных квалификационных требований к индивиду, к уровню его знаний и навыков. При этом вторжение законодателя в свободу выбора рода деятельности и профессии должно быть минимальным и оправданным только в объеме необходимого обеспечения должной профессиональной подготовки субъекта.
Иная правовая ситуация создается оспариваемыми нормами в настоящем деле. Специалист, лоцманская квалификация которого отвечает установленным требованиям и признана государством и который экономически заинтересован работать в негосударственной организации, ограничен, по сути, в возможности выбора места работы. Установленные ограничения носят характер объективных препятствий, выходят за рамки индивидуальных квалификационных требований и не имеют нормативно определенного и убедительного оправдания.
В соответствии с позицией Конституционного Суда дискриминация граждан не допускается не только по прямо указанным в Конституции Российской Федерации (статья 19) признакам, но и по другим особенностям. Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, а, напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как в законодательстве, так и в правоприменительной практике (Постановление от 4 февраля 1992 года N 2-П). Запрет дискриминации, таким образом, как носит общий характер в свете описанных в Конституции признаков, так и распространяется на отдельные сферы деятельности, имеющие свою специфику.
Установив перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, и одновременно предоставив возможность заниматься той же деятельностью как в этих портах, так и в иных, не перечисленных в перечне, государственным лоцманским службам, законодатель поставил тем самым негосударственные службы в менее благоприятные условия, то есть подверг их дискриминации, лишил равной возможности доступа к экономической деятельности, а лоцманов этих организаций - равного доступа к работе по избранной специальности. Такое различие не может быть оправдано какой-либо спецификой их положения или деятельности, поскольку к лоцманским службам и морским лоцманам независимо от места их деятельности применяются одни и те же квалификационные требования и они имеют в этом смысле одинаковый правовой статус. Как указывалось выше, не существует таких различий и в исполнении лоцманами функций публично-правового характера.
Указанные привилегии государственной лоцманской службы могут быть рассмотрены и с точки зрения конституционного запрета (статья 8, часть 1; статья 34, часть 2, Конституции Российской Федерации) такой экономической деятельности, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Очевидно, что лоцманская деятельность по своей природе не может быть отнесена к естественным монополиям и не подпадает под регулирование Федерального закона от 17 августа 1995 года «О естественных монополиях». Следовательно, регулирование лоцманской деятельности как сферы услуг подпадает под общие требования, которые находят свое развитие в антимонопольном законодательстве, в том числе в Федеральном законе «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», запрещающем принимать нормативные акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов на рынке услуг, устанавливают необоснованные запреты и препятствуют осуществлению их деятельности или созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, необоснованно предоставляют отдельному или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок тех же услуг (статьи 4, 5 и 7).
Изложенные признаки создания монопольного положения одних организаций и ограничения конкуренции других на одном и том же рынке лоцманских услуг полностью совпадают с ситуацией, являются результатом оспариваемых положений Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства. Предоставление наиболее крупных и экономически прибыльных портов для деятельности только государственных лоцманских служб необоснованно создает им исключительно привилегированное и монопольное положение на этом рынке, устраняет конкуренцию аналогичных негосударственных организаций, оставляя последним лишь весьма ограниченный и менее прибыльный сектор рынка.
При всей множественности возможных причин ограничений районов деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, выдвинутых Министерством транспорта Российской Федерации, очевидно, что лишь два из этих обоснований могут быть интерпретированы как конституционно значимые цели, допускающие ограничение прав и свобод, - оборона страны и безопасность мореплавания.
Однако нахождение баз военно-морского флота вблизи того или иного порта не может само по себе свидетельствовать в пользу допуска в этом порту только государственных лоцманских служб. Следует отметить, что лоцманская проводка военных судов вообще не производится, и Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации не регулирует подобную деятельность, связанную с обороной. Из документов, находящихся в деле, вытекает, что ни Министерство обороны Российской Федерации, ни командующие рядом военно-морских флотов не видят опасности для обороны и не имеют никаких возражений против допуска негосударственных лоцманских служб во всех портах, в том числе имеющих военно-морское базирование. Более того, пункт 1 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации резюмирует, что морской лоцман - лицо, удовлетворяющее требованиям положения о морских лоцманах, согласованного с федеральным органом исполнительной власти в области обороны. Иных требований к лоцманам в сфере обороны законодатель не устанавливает.
Также был бы несостоятелен аргумент о большем уровне безопасности, который обеспечивают государственные лоцманские службы по сравнению с негосударственными организациями. Трудно предположить, что, признав возможность негосударственных организаций осуществлять лоцманскую проводку судов в отдельных портах, законодатель допустил тем самым в этих портах и сниженные требования к уровню безопасности. Очевидно, что обеспечение безопасности плавания судов и предотвращение происшествий с судами и являются собственно сутью лоцманской деятельности (статья 86 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации). Ко всем лоцманам без исключения предъявляются совершенно одинаковые квалификационные требования; все они обязаны получить соответствующее удостоверение о праве лоцманской проводки судов в определенных районах (пункт 1 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации). В отношении лоцманских служб равно государственных или негосударственных организаций, в том числе за соблюдением ими требований безопасности, осуществляется государственный надзор соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Законодательство о лицензировании в настоящее время исключает требование об обязательном лицензировании лоцманской деятельности, что подтверждает достаточность иных мер государственного контроля.
Таким образом, различия в допуске государственных лоцманских служб и негосударственных организаций в тех или иных портах не могут быть обоснованы с точки зрения конституционно значимых целей, установленных статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Отсюда признание положения Кодекса торгового мореплавания не соответствующим Конституции Российской Федерации влечет аналогичный вывод и в отношении основанных на них и нормативно с ними связанных положений Постановления Правительства Российской Федерации.
Таким образом, установление ограничительного перечня морских портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, противоречит статьям 8, 19 (часть 2), 34, 37 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.