СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.Л. КОНОНОВА
1. Не представляется возможным согласиться с изложенными в пункте 1 резолютивной части Постановления выводами Конституционного Суда о соответствии Конституции Российской Федерации положений статей 230, 231, 291 и 320 Таможенного кодекса. Эти выводы противоречат как аргументам, содержащимся в мотивировочной части, так и буквальному смыслу, содержанию и практике применения оспариваемых положений.
Так, Конституционным Судом Российской Федерации справедливо признается, что общие принципы юридической ответственности, вытекающие, в частности, из статей 49, 50, 54 и 64 Конституции Российской Федерации, включают как обязательное требование принцип вины, без которой отсутствует состав правонарушения и, следовательно, юридическая ответственность невозможна. Признается также, что соблюдение принципа вины обязательно и в случае привлечения к ответственности за нарушение таможенных правил, где наличие вины является неотъемлемым признаком состава таможенного правонарушения и подлежит обязательному доказыванию при наложении взыскания. Иное, как указано в Постановлении, противоречило бы природе правосудия.
Между тем в оспариваемых нормах содержатся прямо противоположные утверждения. Статья 230 не включает признак вины как обязательный во всех случаях в понятие нарушения таможенных правил, ограничивая его лишь фактом правонарушения. Сопоставление частей пятой и шестой статьи 231, пункта 6 статьи 291 и абзацев третьего и четвертого статьи 320 Таможенного кодекса прямо указывает на то, что в отличие от физических и должностных лиц привлечение к ответственности юридических лиц и предпринимателей не требует установления и доказывания каких-либо форм их вины. О том, что это сознательная и последовательная позиция законодателя, говорят и другие нормы Таможенного кодекса, например часть первая статьи 321. Именно таким образом понимались эти положения в правоприменительной практике таможенных органов и судов в делах заявителей. Утверждение о том, что они содержат или предполагают иной смысл, якобы учитывающий принцип вины, по меньшей мере необоснованно. Их противоречие Конституции Российской Федерации и приведенной выше мотивировке слишком явны и очевидны.
Отсутствие в оспариваемых нормах требования установления вины в отношении юридических лиц и предпринимателей практически препятствовало доказыванию их невиновности, признанию юридической силы их возражений в суде и приводило к объективному вменению.
Фактически признав правовую возможность указанных субъектов доказывать, что нарушение таможенных правил произошло не по их вине, Конституционный Суд, однако, воздержался от упоминания самого понятия вины и ограничился неполным воспроизведением лишь одной формы неосторожной вины в виде небрежности с добавлением некоторых обстоятельств, исключающих, по общему правилу, ответственность вообще. Эта невнятная позиция, по нашему мнению, не в полной мере гарантирует права субъекта, привлеченного к юридической ответственности, эффективно опровергать предъявленное обвинение в нарушении таможенных правил, доказывать свою невиновность, что прямо вытекает из презумпции невиновности и права на защиту, которые не подлежат каким-либо ограничениям, неоднократно подтверждены прежними решениями Конституционного Суда и абсолютно бесспорны с точки зрения всех общеправовых принципов и конституционных норм.
Еще большую опасность для защиты субъектов от необоснованного вменения представляет происшедшая в процессе аргументации решения Конституционного Суда Российской Федерации подмена понятия «возможность доказывания» понятием «бремя доказывания», что можно понимать как признание обязанности субъектов ответственности за нарушение таможенных правил доказывать свою невиновность, то есть как презумпцию их виновности. Конституционный Суд, очевидно, исходил при этом из ошибочной аналогии с гражданско - правовыми отношениями, недопустимо смешивая риск предпринимательской деятельности с бременем объективного вменения, частноправовые принципы правовосстановительного характера - с применением штрафных санкций за публичные правонарушения.
Это подтверждается и ссылками на международные конвенции, связанные с обменом, куплей - продажей, воздушными, дорожными и морскими перевозками. Лишь единственный в этом перечне акт - Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 года касается рассматриваемого вопроса, но как раз в приведенном его положении прямо признается, что ответственность за таможенные правонарушения наступает только при наличии вины в форме умысла или неосторожности, а вопрос о том, кто несет бремя доказывания, непосредственно не регулируется. Поэтому говорить о международных тенденциях в рассматриваемом аспекте нет оснований, как и ссылаться на интересы защиты государственного суверенитета.
Изъяны оспариваемых норм имеют более простое объяснение в ведомственном интересе, поскольку существенным образом облегчают таможенным органам процедуру привлечения к ответственности, не обременяя их обязанностью доказывания вины. Здесь можно привести пример из практики Европейского суда по правам человека, который в своем решении по делу Функе от 25 февраля 1993 года указывал, что особенности таможенного права не могут оправдать отступление от презумпции невиновности.
Положения статьи 49 Конституции Российской Федерации о принципе виновной ответственности, презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие принципы права при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности как в уголовном, так и в равной мере в административном праве, что общепризнано в отечественной правовой доктрине. То, что ответственность за нарушение таможенных правил носит публичный и именно административно - правовой характер, неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации (например, в Постановлении от 11 марта 1998 года). Здесь, в отличие от гражданско - правовой ответственности, существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности, и именно поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной и общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти, гарантии соблюдения прав и свобод.
Бремя доказывания, то есть сбор уличающих фактов, их оценка, установление виновности и других признаков состава правонарушения, в административном законодательстве возложено на уполномоченные государственные органы и должностных лиц. Это прямо вытекает не только из Кодекса об административных правонарушениях, но и из Таможенного кодекса, который вовсе не устанавливает какого-либо иного порядка в этом вопросе. Более того, вопрос о бремени доказывания никем из сторон в заседании Конституционного Суда не поднимался вообще. Этот вопрос не может иметь различное регулирование и в отношении разных субъектов. В Постановлении Конституционного Суда от 15 июля 1999 года уже выражена позиция, согласно которой принципы привлечения к публичной ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.
Таким образом, оспариваемые положения статей 230, 231, 291 и 320 Таможенного кодекса противоречат Конституции Российской Федерации по вышеуказанным основаниям.
2. Не представляется возможным согласиться с аргументацией и выводами в отношении оспариваемых положений статей 24 и 273 Таможенного кодекса.
Так, совершенно без внимания оставлен вопрос о неопределенности диспозиции статьи 273, который поставили перед судом оба заявителя. Между тем положения этой статьи не только не содержат точного, определенного и законченного перечня нарушений, влекущих применение установленных санкций, не только оставляют этот перечень открытым в виде отсылки к иным ограничениям, требованиям и условиям таможенного режима, но и не содержат даже минимально необходимого по правилам законодательной техники - хотя бы отсылки к каким-либо конкретным актам, которые такие требования закрепляют. Наименование этой статьи («Неправомерные операции»), ее содержание и простое сопоставление с текстом статьи 24 Таможенного кодекса позволяют допустить, что она устанавливает ответственность за нарушение требований не только Таможенного кодекса, как это видно и из дел заявителей, но и неограниченного и неопределенного числа нормативных актов, причем не только законов, но и подзаконных актов.
Такая неопределенность нормы, особенно нормы, устанавливающей юридическую ответственность, абсолютно недопустима как с точки зрения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой любое ограничение прав и свобод может быть осуществлено только федеральным законом, так и с учетом того, что она влечет высокую вероятность произвольного применения, что в подобных случаях неоднократно признавалось Конституционным Судом противоречащим статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Так, в Постановлении от 11 марта 1998 года отмечалась дефектность диспозиции статьи 266 Таможенного кодекса: она носит отсылочный характер, в ней непосредственно не излагаются требования, невыполнение которых влечет применение санкции; при этом для того, чтобы установить нарушение таможенного режима и привлечь к ответственности на основании данной нормы, необходимо обращаться не только к другим статьям Таможенного кодекса, но и к подзаконным актам.
Оба заявителя, оспаривавшие конституционность статьи 273, были привлечены к ответственности за несвоевременное зачисление валютной выручки, то есть за нарушение, вообще не упомянутое в Таможенном кодексе. Хотя в Постановлении предпринята попытка доказать обратное. Между тем из перечисленных в нем положений Таможенного кодекса (пункт 16 статьи 10, статьи 22, 108, 198 - 200), определяющих в основном общую компетенцию таможенных органов в сфере валютного контроля, ни по какой логике не вытекает связь вмененных заявителям нарушений с определенным таможенным режимом, тем более с режимом «экспорт товаров». Ничего не говорится об этом и в Законе Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле». Такую связь можно обнаружить только в подзаконных нормативных актах - Приказе Государственного таможенного комитета от 24 июля 1995 года и Указе Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 года, где не конкретизировано, а именно прямо установлено, что требования к экспортерам и условия зачисления в уполномоченные банки валютной выручки охватываются таможенным режимом «экспорт товаров». Как отмечается в заключении одного из экспертов по делу, только после этого стало возможным привлечение к ответственности за подобные правонарушения по статье 273 Таможенного кодекса.
В настоящем Постановлении утверждается, что статья 24 Таможенного кодекса к заявителям не применялась и, следовательно, их права не нарушены. Однако ООО «Вита - Плюс» представлено решение Арбитражного суда Смоленской области по его делу, в котором именно эта статья положена в обоснование ответственности заявителя за нарушение сроков зачисления валютной выручки. Так, по мнению арбитражного суда, хотя в Таможенном кодексе указанное требование прямо не предусмотрено как обязательное условие режима экспорта, его статья 24 позволяет Государственному таможенному комитету впредь до принятия соответствующих законодательных актов определять особенности правового регулирования таможенных режимов, а также устанавливать таможенные режимы, не предусмотренные данным Кодексом. В качестве таких актов, изданных на основе статьи 24, суд как раз и называет Указ Президента и Приказ Государственного таможенного комитета. Таким образом, прекращение дела по этому эпизоду нельзя признать обоснованным.
Аналогичное заключение можно сделать и по поводу вопроса о соразмерности санкции статьи 273 Таможенного кодекса. Конституционный Суд сослался на полномочие законодателя самому определять основания, виды и меры ответственности за нарушение таможенных правил, исходя из задач экономической политики, однако ни экономическая политика и ни одна из ее задач не перечислены в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации как конституционно допустимые цели ограничения прав и свобод.
Санкции статьи 273 предусматривают возможность взыскания штрафа в размере от 100 до 200 процентов стоимости товара (в данном случае - валютной выручки), а также взыскание его стоимости, что фактически утраивает однородное наказание.
По мнению эксперта по делу профессора Б.И. Пугинского, с которым нельзя не согласиться, подобные размеры ответственности неоправданно высоки, совершенно несоразмерны характеру и последствиям нарушений и противоречат принципу справедливости. В своем обращении предприниматель А.Д. Чулков, который, кстати, четырежды подвергался по этой статье штрафу, в том числе и в размере 100% валютной выручки, указывает, что размеры штрафа и в относительном, и в абсолютном выражении настолько непосильны для него, что ставят его под угрозу разорения и прекращения предпринимательской деятельности, и это при том, что государство не понесло никаких убытков, поскольку выручка через непродолжительное время поступила в полном объеме. Арбитражные суды в делах заявителей также констатировали отсутствие экономического ущерба для государства. Вряд ли угроза подобной ответственности способна стимулировать внешнеторговую деятельность.
Конституционный Суд уже неоднократно признавал несоразмерность санкций за правонарушения конституционным принципам (Постановления от 11 марта 1998 года, от 12 мая 1998 года, от 15 июля 1999 года), указывая, в частности, что санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства, когда они ставят под угрозу саму дальнейшую деятельность вплоть до ее прекращения. По нашему мнению, санкции статьи 273 Таможенного кодекса - это именно такой случай.
3. Не представляется возможным согласиться с выводами и аргументами Конституционного Суда по поводу положений статьи 247 Таможенного кодекса в части установления судом трехлетнего срока давности привлечения к ответственности, а также в отношении правил применения основных и дополнительных взысканий.
Известно, что целями установления сроков давности является, с одной стороны - обеспечение эффективности привлечения к юридической ответственности, поскольку слишком большие сроки приводят к утрате доказательств и искажению смысла и назначения наказания, с другой стороны - эти сроки призваны сохранять необходимую стабильность правовых отношений, поскольку никто не может быть поставлен под угрозу возможного наказания на неопределенный или слишком длительный срок. Поэтому установление сроков давности зависит от тяжести содеянного, процессуальных потребностей и, главное, от вида юридической ответственности.
Непонятно, почему Конституционный Суд решил, что в данном случае «должен действовать трехлетний срок», хотя бесспорно, что речь идет об административном виде юридической ответственности. И это при том, что уже Таможенный кодекс в отношении ряда наиболее тяжких взысканий устанавливает сроки их наложения от 2 до 6 месяцев. Отсылки к сроку исковой давности, установленному Гражданским кодексом, или к сроку хранения таможенных документов ничего не объясняют. Вероятно, имело бы смысл при установлении срока хранения документов учитывать срок давности привлечения к взысканию, а не наоборот. И если принимать во внимание имущественные интересы контрагентов таможенных правонарушителей, на которые ссылается Конституционный Суд, то они тем эффективнее были бы защищены, чем меньшим был бы срок давности административного взыскания. Во всяком случае, сближение или совпадение этих сроков как раз и приводит к тому, что вероятность удовлетворения гражданско - правовых исков оказывается весьма низкой. Поэтому как единственно возможный вариант в данном случае должно действовать общее правило, установленное статьей 38 Кодекса об административных правонарушениях.
В теории и практике юридической ответственности действуют нашедшие отражение и в законодательстве общие принципы применения основных и дополнительных наказаний, основанные на началах справедливости, соразмерности, индивидуализации ответственности, избирательного воздействия на виновного, экономии карательных мер, на жестком соотношении их тяжести в соответствии с общими положениями системы наказаний. Исходя из природы и сущности наказания, дополнительное наказание не может быть более тяжким, чем основное, и не может быть однородным ему, иначе нарушается принцип «non bis in idem». Кодекс об административных нарушениях (статья 25) не допускает применения дополнительного взыскания, если не применяется основное.
В Таможенном кодексе, в том числе в части второй статьи 247, все эти принципы оказываются нарушенными. Ни статья 247, ни другие его статьи вообще не регулируют разделение взысканий на основные и дополнительные. О нем можно только догадываться, но это усугубляет возможность произвольного их применения. Оспариваемое положение допускает разновременное применение различных видов взысканий независимо от того, являются ли они основными или дополнительными, а также применение дополнительного взыскания вместо основного. И это при том, что все они (за исключением штрафа, о котором здесь не упоминается) по сути являются неделимыми, а значит, не позволяют дифференцировать и индивидуализировать размер санкции, учесть смягчающие и снижающие степень вредности последствий обстоятельства, как это произошло, например, с ТОО «Эконт». Таким образом, положения статьи 247 противоречат принципу справедливости.
4. Не представляется возможным согласиться с прекращением дела в части, касающейся проверки конституционности части первой статьи 279 Таможенного кодекса по жалобе ТОО «Эконт».
Дело этого заявителя вообще представляет собой характерный пример сосредоточения всех указанных выше дефектов Таможенного кодекса и нарушения конституционных принципов в сфере юридической ответственности. ТОО «Эконт» поставило иностранному партнеру свою продукцию - меднопиритный концентрат, которая была задекларирована в соответствии с официальным актом экспертизы и сертификатом, выданным организацией Госстандарта. После получения товара иностранный покупатель самостоятельно обнаружил в нем повышенное по сравнению с сертификатом содержание золота и добровольно произвел соответствующую доплату в валюте по рыночным ценам, о чем ТОО «Эконт» сообщило таможенному органу, который и привлек его к ответственности за недостоверное декларирование товара по части первой статьи 279 Таможенного кодекса первоначально к штрафу, а после отмены штрафа по жалобе заявителя и ввиду истечения срока давности наложения штрафа - к взысканию стоимости товара, которая превышала первоначальный размер штрафа более чем в сто раз. Таким образом, заявитель при полном отсутствии его вины и за пределами срока давности был жестоко наказан за собственную добросовестность, притом что государство в этом случае не только не понесло убытки, но получило неожиданную прибыль. Трудно представить более вопиющее нарушение принципов права и извращение смысла юридической ответственности, которые формально допускаются оспариваемыми нормами. Как при этом можно утверждать, что права заявителя не были нарушены?
Оспариваемые заявителем по мотивам их несоразмерности санкции части 1 статьи 279 абсолютно совпадают с санкциями статьи 273, аргументация неконституционности которых рассмотрена выше в пункте 2 и которая полностью может быть отнесена к данному случаю.