СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Б.С. ЭБЗЕЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 МАРТА 1996 ГОДА N 315 «О ПОРЯДКЕ ПЕРЕНОСА СРОКА ВЫБОРОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ) ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», ЗАКОНА ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 21 ФЕВРАЛЯ 1996 ГОДА «О ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ ДЕПУТАТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ» И ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 5 ЗАКОНА ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 17 ОКТЯБРЯ 1995 ГОДА «О ПОРЯДКЕ РОТАЦИИ СОСТАВА ДЕПУТАТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ» (В РЕДАКЦИИ ОТ 9 НОЯБРЯ 1995 ГОДА)
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» излагаю следующее особое мнение.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» дата проведения очередных выборов в эти органы определяется в соответствии с установленным законодательством субъектов Российской Федерации порядком формирования и сроками полномочий законодательных органов, а действующие легислатуры сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных.
Данное положение необходимо оценивать с учетом того, что Указом N 315 также признается не действующим утвержденное Указом от 22 октября 1993 года N 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» положение о двухлетнем сроке полномочий законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, избранных на основе этого акта.
1. Согласно статье 77 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены федеральным законом, а не указами главы государства. Оспариваемые Государственной Думой положения Указа N 315 выходят за пределы полномочий Президента Российской Федерации, так как субъекты Федерации вправе также самостоятельно определять порядок формирования законодательных (представительных) органов государственной власти, решать вопросы о проведении выборов, переносе их срока и назначении даты их проведения с соблюдением требований федеральной Конституции.
Вместе с тем подобное вмешательство главы государства в данную сферу может оказаться оправданным с точки зрения Конституции Российской Федерации и необходимым в связи с начальным этапом становления институтов народного представительства в субъектах Российской Федерации и обусловливается возлагаемыми на Президента Конституцией Российской Федерации гарантийной, координационной и интеграционной функциями (статья 80) и обеспечивающими их реализацию полномочиями.
В этой связи необходимо обратить внимание на содержащуюся в Постановлении Конституционного Суда по настоящему делу посылку, что «само по себе наличие правовой базы как предпосылки проведения выборов имеет значение общего принципа организации государственной власти, выводимого из ряда конституционных норм (статьи 5, часть 2; 11, часть 2; 66, часть 2; 77, часть 1)». Не вдаваясь в данном случае в оценку этого тезиса и не оценивая неадекватность истолкования перечисленных положений Конституции, полагаю нужным обратить внимание лишь на то, что отсутствие такой базы предполагает и требует от федеральных органов государственной власти, в том числе Президента Российской Федерации, принятия мер по ускорению ее формирования, а не легализации антиконституционных действий органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации; такая легализация сама по себе не соответствует Конституции и противоречит статусу главы государства.
2. Однако главный вопрос, требующий ответа в данном деле, если его не подменять процедурно - процессуальными аспектами проблемы, имеющими в этом случае вторичный характер, заключается в том, вправе ли представительные органы государственной власти продлевать свои полномочия сверх установленной при их избрании легислатуры и в какой мере такое продление согласуется с принципом народовластия и избирательными правами граждан.
Неотъемлемым элементом правового государства является демократия, которая предполагает в том числе обязанность всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать Конституцию и действовать совместимым с законом образом (статьи 1, 15 Конституции Российской Федерации). Государственная власть в правовом государстве ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении Конституцией и действующим законодательством пределов государственной власти, которые ею не могут быть преодолены правовым образом. Ограничение неправомерного государственного вторжения в гражданское общество или в сферу индивидуальной автономии человека и гражданина осуществляется прежде всего посредством признаваемых за отдельным индивидом и совокупным человеком - народом неотъемлемых (индивидуальных и коллективных) прав и свобод, в том числе избирательных, которые не могут быть нарушены или ограничены государством.
Принципы демократического правового государства оказывают решающее значение на его организацию. Демократическому и правовому государству присуща определенная организация власти. Не подавление властью индивида или ассоциаций граждан, а участие их в осуществлении государственной власти - именно в этом заключается основа организации власти в таком государстве. Отдельная личность, а также объединения людей, народ в целом выступают не только объектами власти, но и субъектами ее и участвуют в ее осуществлении в различных формах, включая свободные периодические выборы и народное представительство (статья 3 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, в основе демократической организации общества лежит принцип суверенитета народа, его верховенства в решении наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни. Именно народоправство, осуществляемое в различных формах, составляет основу демократического правового государства. Для представительной демократии характерно участие народа в осуществлении важнейших функций законодательства и управления через своих представителей, избранных в соответствии с законом и установленными им процедурами. Причем представительная демократия в Российской Федерации выступает в форме демократии с разделением властей, согласно которому органы законодательной и исполнительной власти самостоятельны и независимы друг от друга; правительство и вся система исполнительной власти не ответственны перед парламентом, а зависят от главы государства, воля которого и является источником полномочий членов Правительства Российской Федерации, но не федерального парламента и органов народного представительства субъектов Российской Федерации.
Значение народного представительства как самой важной организационной формы конституционного государства, однако, не означает слияния государственной власти и народа. Речь идет о передаче народом права на законодательную власть парламенту при сохранении им за собой контроля за деятельностью парламента и иных форм реализации государственной власти. Народ передает представительным органам государства не саму власть, а лишь право на власть, на осуществление власти, причем на строго определенный срок. Поэтому покушение на институт народного представительства, в том числе путем так называемого продления полномочий, есть покушение на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенства и должно квалифицироваться как присвоение власти. Обновление представительной системы с точки зрения как ее организационных форм, так и персонального состава народных представителей - право самого народа, осуществляемое им посредством свободных периодических выборов.
При этом следует различать перенос выборов, могущий быть обусловленным различными причинами и осуществляемый всегда на короткий срок и потому не ставящий под сомнение полномочия народных избранников и представительный характер органа, членами которого они являются, и продление полномочий, означающее выход за рамки законной легислатуры и влекущее утрату соответствующим органом, как и всеми его членами, представительного характера и права на представительство народа. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации по общему правилу вправе в интересах избирательного корпуса переносить выборы, но не вправе продлевать срок своих полномочий, установленный в конституциях и уставах, если эти органы были избраны в соответствии с ними, или в акте (актах), которым эти органы были конституированы в качестве таковых, в данном случае - Указе Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года N 1723. Отступления от таких сроков (в том числе их продление) могут быть предусмотрены либо на конституционном, уставном уровне и рассчитаны на конкретный случай, связанный с формированием новой системы государственных органов и требованием соблюдения преемственной связи в их организации и деятельности, причем в таком решении воля народа, избирательного корпуса также имеет решающее значение, либо в законах о чрезвычайном положении, военном положении, выступающих в качестве формы выражения общей воли народа, и вводимых по строго установленным основаниям, предусмотренным ими самими.
Таким образом, продление срока полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации означает нарушение конституционного принципа народовластия. Деятельность этих органов в таком случае основывается не на воле народа, как то установлено Конституцией (статьи 1, 3), а на воле главы государства, что само по себе является нарушением принципа разделения государственной власти (статья 10), или на воле ранее избранных народом на точно установленный срок представителей, которые, однако, уже утратили право представительствовать от имени народа, и потому их действия являются присвоением властных полномочий (часть 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации).
Продление полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации одновременно является существенным нарушением избирательных прав граждан и не соответствует международным обязательствам Российской Федерации по их обеспечению. Продление полномочий законодательного (представительного) органа лишает избирателей возможности принять участие в очередных выборах, предполагавшихся в процессе его формирования, и тем самым реализовать их конституционное право участвовать в управлении делами государства непосредственно (часть 1 статьи 32 Конституции), а также избирать и быть избранными в органы государственной власти (часть 2 статьи 32 Конституции). Тем самым существенным образом подрываются гарантии избирательных прав граждан также путем организационной их необеспеченности, состоящей, в частности, в том, что выборы не назначаются по истечении срока полномочий действующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что требует адекватной реакции главы государства, на которого Конституцией Российской Федерации возложена функция гаранта прав и свобод человека и гражданина, реализуемая в установленных Конституцией и законами формах и предусмотренными ими способами, а также судов общей юрисдикции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».
Особое мнение судьи Витрука Н.В.
Особое мнение судьи Гаджиева Г.А.
Особое мнение судьи Эбзеева Б.С.