6. Обозначенный Указами Президента Российской Федерации N 951 и N 315 ориентировочный предельный срок для проведения очередных выборов в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации не противоречит представлениям о характерной как для российской, так и для мировой практики периодичности выборов. Такая периодичность обеспечивается, как правило, четырех- либо пятилетними сроками полномочий избираемых органов власти. В Российской Федерации это подтверждается регулированием как на федеральном уровне, где установлены четырехлетние сроки полномочий выборных органов, так и на уровне большинства ее субъектов.
Нельзя отвергнуть и сложившиеся в них традиции, основанные на доконституционных нормах, что согласуется с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации. В частности, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» определял, что представительные органы избираются на пятилетний срок (статья 23). Данная норма может быть истолкована конституционным образом как устанавливающая максимально возможную продолжительность срока полномочий представительных органов в субъектах Российской Федерации. Допустимость такой ее интерпретации вытекает также из Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации». Этим Указом норма о сроках полномочий в отличие от других положений названного Закона не признавалась недействующей. Кроме того, в таких субъектах Российской Федерации, как республики, на период поэтапной конституционной реформы сокращенные в сравнении с предыдущим периодом сроки легислатуры не устанавливались, как это было сделано в соответствии с Указом N 1723 для выборов в органы законодательной власти всех других субъектов Российской Федерации, которые не имели собственного избирательного законодательства.
Однако в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, исходя из Конституции Российской Федерации и согласно Указу N 315, временное ограничение двухгодичным сроком полномочий их представительных органов не должно распространяться далее на проведение очередных выборов в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, если оно устанавливает иную периодичность и иные сроки выборов. В связи с этим в отсутствие нового федерального регулирования максимальных сроков полномочий представительных органов субъектов Российской Федерации при рассмотрении судами общей юрисдикции жалоб на незаконность региональных выборов должно приниматься во внимание и действие доконституционных норм, определявших такие сроки. Оно может быть исключено с принятием других федеральных актов, в частности закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
7. Право граждан на участие в свободных периодических выборах, которое закреплено в статье 25 (пункт «b») Международного пакта о гражданских и политических правах, в целях выявления его конституционного смысла необходимо рассматривать в соотношении с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти, руководствуясь общими принципами их организации, определяемыми федеральным законом или вытекающими непосредственно из конституционных положений, прежде всего из основ конституционного строя.
Провозглашая среди этих основ принцип народовластия, Конституция Российской Федерации не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это - предмет их уставов либо избирательных законов, в которых решаются вопросы о сроках полномочий выборных органов, порядке назначения и переноса выборов. Такое регулирование в субъектах Российской Федерации должно соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации принципам организации представительных органов государственной власти, а также учитывать предусмотренные на федеральном уровне гарантии избирательных прав граждан.
Из Конституции Российской Федерации следует, что представительные органы в субъектах Российской Федерации формируются на основе их собственных избирательных законов, что уполномоченные органы Российской Федерации и ее субъектов должны обеспечивать соответствие общих принципов формирования этих представительных органов федеральной Конституции и федеральным законам и что не могут нарушаться установленные субъектом Российской Федерации законные избирательные процедуры. Иное привело бы к ущемлению права граждан участвовать в свободных, демократических периодических выборах. Это означает, что на законодателе субъекта Российской Федерации лежит конституционная обязанность своевременно осуществлять собственное правовое регулирование порядка формирования своих органов законодательной власти, приводить свои избирательные законы в части, затрагивающей совместное с Российской Федерацией ведение, в соответствие с федеральными законами (статьи 5, часть 2; 76, части 4 и 5; 77, часть 1), обеспечивая защиту конституционных, в том числе избирательных, прав граждан (статьи 32 и 72, пункт «б» части 1).
В целях обеспечения права граждан на участие в свободных периодических выборах федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа также максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного срока полномочий во всяком случае остается прерогативой законодателя самого субъекта Российской Федерации.
При этом нарушением периодичности выборов является как отказ законодателя субъекта Российской Федерации от соблюдения максимального срока полномочий, установленного федеральными актами, так и несоблюдение законодателем субъекта Российской Федерации при назначении выборов конкретного срока, который определен им же как органом, уполномоченным осуществлять такое регулирование.
Отсутствие необходимых, регулирующих выборы норм в уставах и законах субъектов Российской Федерации, как и обнаруженное в ряде случаев уполномоченными инстанциями их несоответствие федеральной Конституции и федеральным законам могут препятствовать проведению выборов и влиять на их сроки. Игнорирование этих объективных факторов, т.е. проведение выборов в отсутствие соответствующей Конституции Российской Федерации и федеральным законам правовой базы, так же как и необоснованное затягивание выборов, ставит под угрозу гарантии всеобщего и равного избирательного права и препятствует выявлению подлинной воли избирателей. К нарушениям права граждан избирать и иметь своих представителей для участия в управлении делами государства ведет и автоматический роспуск созданных на переходный период представительных органов в связи с истечением двухлетнего срока полномочий, если не обеспечивается их замена на основе не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам правовых актов субъектов Российской Федерации.
8. Выявление несоответствия между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, приведшего к нарушениям избирательных прав граждан, так же как и разрешение жалоб граждан на действия (решения) органов, применяющих избирательное законодательство, возложено на суды общей юрисдикции. Однако, устраняя указанные нарушения в каждом конкретном случае, суд общей юрисдикции не вправе признавать не соответствующими Конституции Российской Федерации и в силу этого более не действующими принятые на ее основе нормы уставов и избирательных законов, проверка конституционности которых отнесена исключительно к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (статья 3 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», статьи 120, 125 Конституции Российской Федерации). Такие акты могут утратить юридическую силу либо по решению самого законодателя, либо в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации, который при этом воздерживается от проверки соблюдения определенных федеральным законом гарантий избирательных прав граждан, поскольку она отнесена к компетенции других судов, и лишь в пленарном заседании правомочен устанавливать несоответствие норм уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции.
Конституционный Суд Российской Федерации не решает и вопрос о том, какие нормы избирательного законодательства подлежат применению в конкретном случае, в том числе при конкуренции и коллизии в правовых предписаниях на федеральном и региональном уровнях. Такие вопросы решаются правоприменителем, выводы которого, с точки зрения законности и обоснованности, подлежат контролю судов общей юрисдикции.
В то же время для этих участников избирательного процесса обозначенные Конституционным Судом Российской Федерации в связи с рассматриваемыми запросами областных судов подходы к оценке конституционности избирательных законов субъектов Российской Федерации имеют обязательное значение в той части, в какой они связаны непосредственно с конституционными положениями и, следовательно, с конституционными принципами организации представительных органов власти. Это вытекает из исключительных правомочий Конституционного Суда Российской Федерации по толкованию Конституции Российской Федерации.
9. Законом Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» выборы были назначены на декабрь 1997 года. Тем самым фактически признавалось недействующим переходное положение о двухгодичном сроке легислатуры, на который согласно Указу Президента Российской Федерации N 1723 по решению Малого совета Пермского областного Совета народных депутатов от 17 декабря 1993 года было избрано в марте 1994 года Законодательное Собрание Пермской области. Законодательное Собрание полагало, что в связи с принятием Устава Пермской области (6 октября 1994 года), а также Указа Президента Российской Федерации N 951 оно было правомочно принять соответствующее решение о назначении выборов.
Такая позиция согласуется с тем, что устав области в сравнении с прежними переходными избирательными нормами обладает большей юридической силой в качестве базового правового документа для формирования представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации и что с его принятием исчерпало себя временное доконституционное правовое регулирование как на федеральном, так и на региональном уровне, которое, как не соответствующее действующей федеральной Конституции, далее не подлежало применению. Это следует из статей 66 (часть 2), 72 (пункт «н» части 1), 73, 76 (часть 6) и 77 (часть 1), а также пункта второго раздела второго Конституции Российской Федерации.
Назначение Законом Пермской области выборов на декабрь 1997 года фактически утверждало предусмотренную Уставом области четырехгодичную периодичность и потому само по себе не нарушало бы право граждан участвовать в периодических демократических выборах. К его нарушениям приводят отступления от законных процедур выборов, в частности случаи, когда назначение выборов происходит произвольно, без должной правовой базы, когда превышаются установленные федеральными актами предельные рамки для определения периода полномочий представительных органов либо когда установленные законодательством субъекта Российской Федерации сроки полномочий этих органов меняются без соблюдения закрепленного в уставе или законе порядка их формирования. Такого рода факты всегда связаны с ущемлением предусмотренного статьей 32 Конституции Российской Федерации права граждан избирать и быть избранными в представительные (законодательные) органы власти на свободных демократических периодических выборах в соответствии с установленным законом порядком.
Согласно Уставу Пермской области Законодательное Собрание избирается на четыре года (пункт 1 статьи 27). Однако при этом законом о порядке введения Устава в действие определено, что данная норма вступает в силу только после избрания нового состава Законодательного Собрания, если иное не будет установлено законодательством Российской Федерации. Тем самым предусматривалось проведение выборов в Законодательное Собрание по истечении двухгодичного срока легислатуры, т.е. в марте 1996 года.
В соответствии со статьей 42 Устава области закон о введении его в действие принимается в такой же процедуре, как и сам Устав, - квалифицированным большинством голосов не менее двух третей от числа избранных депутатов. Он носит характер переходных положений к Уставу и, следовательно, по своей юридической силе имеет приоритет по отношению к другому областному законодательству (статья 5, часть 2, Конституции Российской Федерации), включая оспариваемый Закон о назначении выборов.
Факт несоответствия областного Закона, назначившего выборы на декабрь 1997 года, нормам о введении Устава области в действие приводит к признанию неконституционного характера оспариваемого областного Закона, как нарушающего законные процедуры выборов и, следовательно, не обеспечивающего конституционные избирательные права граждан (статья 32 Конституции Российской Федерации), порядок осуществления которых был ранее определен действующими областными актами более высокого уровня.
Вместе с тем в запросе Пермского областного суда указано, что норма, согласно которой закрепленный Уставом Пермской области четырехлетний срок легислатуры вводится после избрания нового состава Законодательного Собрания, была установлена в порядке изменения принятого одновременно с Уставом закона, которым все нормы Устава вводились в действие одновременно со дня его опубликования. Этот закон в части, относящейся к введению в действие нормы о четырехлетнем сроке полномочий Законодательного Собрания, решением Пермского областного суда от 9 марта 1995 года был признан недействительным по мотивам его несоответствия Конституции Российской Федерации, в частности ее статье 3. Такое решение суда побудило областного законодателя внести изменения в закон о введении Устава области в действие, хотя областной суд, признав закон в первоначальной редакции недействительным в связи с его несоответствием федеральной Конституции, явно вышел за пределы своей компетенции, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
10. Законодательное Собрание Вологодской области было избрано в марте 1994 года в составе 15 депутатов сроком на два года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 1723 и на основе Положения об основах организации государственной власти в Вологодской области и Постановления администрации Вологодской области от 16 декабря 1993 г. N 670 «О выборах в Вологодскую областную Думу» (на первом после выборов заседании было принято решение о переименовании Думы в Законодательное Собрание).
Уставом Вологодской области, принятым 14 сентября 1995 года, предусмотрены увеличение состава депутатов до 30, четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания и формирование его на принципах ротации путем проведения выборов через каждые два года по 15 депутатов (части 2 и 3 статьи 44). Устав введен в действие с момента его подписания (статья 107 Устава, Постановление Законодательного Собрания Вологодской области «О принятии Устава Вологодской области»), и в соответствии с ним по Постановлению Законодательного Собрания 25 февраля 1996 года состоялись выборы половины предусмотренного Уставом состава депутатов.
Законом Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (статья 5 с дополнениями, внесенными Законом от 9 ноября 1995 года) выборы остальных 15 депутатов в связи с ротацией половины депутатского корпуса назначены на март 1998 года. Этот Закон оспаривается Вологодским областным судом в настоящем деле как нарушающий статьи 3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации, т.е. ограничивающий равное право граждан участвовать в осуществлении государственной власти, а также избирать и быть избранными в представительные органы.
По смыслу статей 72, 73, 76 (части 2 и 4) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации вправе установить собственное правовое регулирование, определяющее порядок избрания депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, в том числе особенности реализации в переходный период закрепленного в Уставе области и областном законе принципа ротации депутатского корпуса. В отсутствие федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти эта прерогатива законодателя субъекта Российской Федерации может быть ограничена только положениями, непосредственно закрепленными в Конституции Российской Федерации.
Решение указанных вопросов субъектами Российской Федерации должно соответствовать вытекающему из конституционных положений требованию формирования представительного органа на основе собственного устава и законов, без отступлений от установленных в них порядка выборов и сроков полномочий этого органа и при соблюдении общих рамочных предписаний о максимальной продолжительности легислатуры.
Перечисленные требования в оспариваемом Законе Вологодской области соблюдены. При этом установленный им порядок ротации, обеспечивший увеличение вдвое числа депутатов Законодательного Собрания, привлечение в их состав наряду с ранее избранными такого же числа новых депутатов, избранных всем населением области, проведение очередных и назначение следующих выборов на основании Устава в срок, который гарантирует, что полномочия каждого из депутатов будут одинаково ограничены четырехлетним периодом, не может интерпретироваться как нарушающий право граждан участвовать в периодических выборах представительного органа власти или их равенство в избирательных правах. Следовательно, рассматриваемый Закон Вологодской области в той мере, в какой он затрагивает положения конституционного уровня, не противоречит Конституции Российской Федерации.
Остальные вопросы, касающиеся избирательных процедур, не относятся к числу получивших разрешение в конституционных нормах. Закрепившие эти процедуры уставы и избирательные законы субъектов Российской Федерации заменили временно действовавшие в этой области акты исполнительной власти, рассчитанные на переходный период. По своей юридической силе они имеют приоритет перед такими временными актами, поскольку приняты законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с их конституционными полномочиями (статья 76, часть 6, Конституции Российской Федерации). Регулирование законодателем субъектов Российской Федерации избирательных процедур в части, не нашедшей разрешения в Конституции Российской Федерации, не подлежит проверке Конституционным Судом Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72, 74, 75, 87 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. N 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации.
2. На основании статьи 68 и части первой статьи 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» производство по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области, в котором ставится вопрос о подтверждении конституционности Указов Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. N 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» и от 2 марта 1996 г. N 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», прекратить, поскольку данный запрос не является допустимым в соответствии с требованиями названного Федерального конституционного закона.
3. Признать Закон Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области», как нарушающий законные процедуры выборов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 2), 32 (часть 2) и 72 (пункт «б» части 1). Данный Закон в соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» с момента принятия настоящего Постановления утрачивает силу.
4. Признать положение части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (с изменениями, внесенными Законом от 9 ноября 1995 года) не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку в нем реализовано конституционное правомочие субъекта Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование, определяющее порядок формирования законодательного органа государственной власти, в том числе особенности порядка ротации депутатов, при обеспечении права граждан на участие в периодических выборах в установленном законом порядке и соблюдении конституционного принципа равенства в избирательных правах.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», официальных изданиях органов государственной власти Нижегородской, Вологодской и Пермской областей. Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации