3.4. Обязательный элемент процедуры, предписанной пунктом 4 статьи 9 рассматриваемого Федерального закона, - вынесение указом Президента Российской Федерации предупреждения в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах своих полномочий не обеспечившего по истечении установленного срока исполнение решения суда. Данное полномочие Президента Российской Федерации вытекает из его конституционных функций по осуществлению возложенных на него задач федеральной государственной власти и обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (статья 78, часть 4; статья 80, часть 2, Конституции Российской Федерации).
По существу, вынесение предупреждения в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов Российской Федерации к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта Российской Федерации в процедуре применения федерального воздействия.
Такое предупреждение способствует как своевременному исключению применения нормативных правовых актов, признанных противоречащими федеральному законодательству, так и инициированию субъектом Российской Федерации рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации в процедурах проверки нормативных правовых актов или спора о компетенции.
Поскольку предупреждение выносится в форме ненормативного указа Президента Российской Федерации, не исключается также возможность его оспаривания в установленном процессуальным законом порядке в Верховном Суде Российской Федерации, решение которого, однако, не может ставить под сомнение ни состоявшееся, ни возможное в будущем решение Конституционного Суда Российской Федерации и не должно предопределять его содержание.
3.5. Предусмотренное пунктом 4 статьи 9 рассматриваемого Федерального закона досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется федеральным законом, проект которого Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу.
В Постановлении от 16 октября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией. Возможность принятия федеральных законов особого, по сути распорядительного, характера подтверждена им также в Постановлении от 20 июля 1999 года по делу о проверке конституционности Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Данные правовые позиции распространяются и на регулирование досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В силу самой Конституции Российской Федерации принятие федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предполагает участие всех субъектов законодательного процесса, ориентировано на обеспечение необходимого баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов и служит повышению степени защиты от произвольного и несоразмерного наступившим последствиям, а также нецелесообразного использования федерального воздействия. Именно в ходе законодательной процедуры должна обсуждаться и гарантироваться соразмерность федерального воздействия негативным последствиям нарушения субъектом Российской Федерации конституционной обязанности следовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Обеспечение такой соразмерности - при наличии подтвержденных судебными решениями законодательно предусмотренных оснований - является условием признания предусмотренных рассматриваемым Федеральным законом мер федерального воздействия соответствующими Конституции Российской Федерации и конституционной характеристике Российской Федерации как правового государства, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлениях от 11 марта 1998 года по делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, положений статей 85 и 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, от 12 мая 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 6 и 7 Закона Российской Федерации «О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением», от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции».
Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации осуществляет полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (статья 80, часть 2, Конституции Российской Федерации), в том числе в тех случаях, когда механизм реализации этих полномочий не конкретизируется ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах. Общие рамки полномочий Президента Российской Федерации определяются принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), а также требованием статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (такая правовая позиция выражена, в частности, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 года по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела). Тем более нет препятствий для выполнения Президентом Российской Федерации его конституционных функций непосредственно на основании федерального закона, в данном случае - Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым как раз и установлен механизм реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий по применению федерального воздействия.
Регулирование в федеральном законе порядка осуществления Президентом Российской Федерации полномочий по реализации федеральной компетенции в области приведения в соответствие с федеральными актами нормативных актов субъектов Российской Федерации, возможность которого вытекает из статей 71 (пункт «а»), 72 (пункты «а», «б» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, создает оптимальные условия для защиты статуса субъектов Российской Федерации, поскольку механизм реализации Президентом Российской Федерации указанных полномочий предопределяется федеральным законодателем. Кроме того, применение федерального воздействия в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом требует принятия отдельного федерального закона о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации.
Наделение же только Президента Российской Федерации полномочием вносить в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вытекает из природы его функций, предусмотренных статьями 80 и 85 Конституции Российской Федерации и реализуемых в том числе путем инициирования федерального воздействия. Отсутствие такого полномочия у других субъектов права законодательной инициативы, названных в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, также является гарантией для субъекта Российской Федерации и соответствует установленному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между органами федеральной государственной власти.
При этом в силу оспариваемых положений принятие федерального закона о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - даже при наличии установленных в судебном порядке оснований применения данной меры федерального воздействия - представляет собой не обязанность, а право федерального законодателя, реализующего таким образом - в рамках, установленных рассматриваемым Федеральным законом, - политическую волю Российской Федерации.
Данный подход согласуется с правовыми позициями, выраженными Конституционным Судом Российской Федерации в названных Постановлениях от 16 октября 1997 года и от 1 декабря 1999 года, из которых следует, что возложение на федерального законодателя обязанности одобрить определенное решение, исключающей его дискреционные полномочия, не отвечает природе представительного органа; и, напротив, наличие у него дискреционных полномочий при применении такой меры, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не может быть признано противоречащим Конституции Российской Федерации.
3.6. Таким образом, положения подпункта «г» пункта 1 и пункта 4 статьи 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку, по смыслу этих положений, исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения; при этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного правового акта субъекта Российской Федерации федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке наступления указанных в статье 3.1 того же Федерального закона конституционно значимых тяжких последствий, вызванных неправомерным нормативным актом и его несвоевременным устранением из правовой системы Российской Федерации.
4. Подпунктом «г» пункта 1 статьи 19 и пунктами 2 и 3 статьи 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривается порядок досрочного прекращения полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации по решению высших федеральных органов государственной власти.
Правовая позиция, в соответствии с которой досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с их незаконными решениями и действиями (бездействием) в принципе допустимо, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что нормы Устава (Основного Закона) Алтайского края, закрепляющие возможность досрочного освобождения главы администрации Алтайского края от должности на основании решений судов, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава, законов Алтайского края, не противоречат Конституции Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждена в Постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в Определении от 14 января 1999 года по запросу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в качестве применяемой в целях защиты Конституции Российской Федерации меры федерального воздействия, как следует из пунктов 2 и 3 статьи 29.1 рассматриваемого Федерального закона, реализуется на основе взаимосвязанных нормативных и правоприменительных решений высших федеральных органов государственной власти, а именно федерального парламента, определившего в рассматриваемом Федеральном законе основания применения данной меры; органов судебной власти, правомочных вынести решение о признании нормативного акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам; Президента Российской Федерации, издающего указ об отрешении названного лица от должности как завершающий акт процедуры в целом.
Данная процедура предполагает следующие обязательные элементы: признание судом акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам; подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, т.е. непринятия мер для исключения признанного недействующим нормативного акта из правовой системы Российской Федерации при условии, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обратилось в суд для разрешения спора; вынесение Президентом Российской Федерации предупреждения в адрес этого лица в связи с непринятием им мер по отмене приостановленного указом Президента Российской Федерации соответствующего нормативного акта (подпункты «а» и «б» пункта 2 статьи 29.1).
Кроме того, по смыслу рассматриваемых положений, для применения такой меры федерального воздействия, как досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные в статье 3.1 конституционно значимые тяжкие последствия. Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры федерального воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному регулированию. Тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации.