3.2. Особым субъектом, в отношении которого может осуществляться исполнительное производство, является государство. Эффективное выполнение государством возложенных на него публичных функций, в том числе связанных с гарантированием и защитой прав и свобод граждан, с необходимостью предполагает должный уровень их материально-финансовой обеспеченности посредством образования и использования публично-правовых фондов денежных средств - бюджетов.
В случаях причинения вреда гражданам и юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц часть бюджетных средств, составляющих казну Российской Федерации (пункт 4 статьи 214 ГК Российской Федерации), подлежит - в силу статьи 53 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее статей 15, 16, 1069 и 1070 ГК Российской Федерации - обращению к взысканию в судебном порядке.
Вынесение судебных решений по искам к Российской Федерации порождает коллизию конституционных ценностей, - своевременности и полноты исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильности и непрерывности в реализации государством возложенных на него функций и, следовательно, стабильности гарантированного государством конституционно-правового статуса личности - с другой. Данная коллизия, исходя из необходимости обеспечения баланса названных конституционных ценностей и недопустимости умаления ни одной из них, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина (а значит, и права на судебную защиту) не должно нарушать права и свободы других лиц.
Учитывая это, федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, положения части второй статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», статьи 135 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» и статьи 111 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год», согласно которым исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, службой судебных приставов не производится, а также положение части первой статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», обязывающее Министерство финансов Российской Федерации к принятию исполнительных листов по искам к Российской Федерации для исполнения, не противоречат Конституции Российской Федерации постольку, поскольку направлены на установление механизма исполнения судебных решений данной категории в части определения федерального органа государственной власти, ответственного за их исполнение.
Вместе с тем включение данных положений в специальные законы, каковыми являются федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год, приводит к тому, что механизм исполнения соответствующих судебных решений не опирается на стабильную правовую основу, чем нарушается принцип верховенства права, включающий в качестве обязательного элемента правовую определенность.
3.3. Предусматривая особенности исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, законодатель вместе с тем обязан обеспечить для взыскателя реализацию в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Следовательно, взыскателю должна быть гарантирована действительная возможность получить то, что ему причитается по судебному решению, в разумный срок, а также эффективный, а не формальный судебный контроль за исполнением судебного решения уполномоченными органами, предполагающий, в частности, обеспечение заинтересованным лицам права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, приводящих к затягиванию исполнения судебного решения или его неисполнению.
Заявители по настоящему делу несоответствие оспариваемых положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, 2004 год и 2005 год Конституции Российской Федерации усматривают, в частности, в том, что, фактически возлагая на физическое или юридическое лицо обязанность самостоятельно направлять исполнительные листы в уполномоченный орган государственной власти, существенным образом ухудшает их положение как взыскателей по исполнительным листам и ограничивает их возможности по получению причитающегося по судебному решению.
Между тем эти законоположения как по своему буквальному смыслу, так и исходя из их места в системе действующего законодательного регулирования отношений, связанных с исполнением судебных решений, вынесенных по искам к Российской Федерации и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, не могут рассматриваться как безусловно обязывающие взыскателя предпринимать меры по взысканию самостоятельно, - они не исключают участие суда в производстве по исполнению таких судебных решений. В соответствии с положениями части третьей статьи 1, части второй статьи 13, статей 203, 204, 208, 210, 212, 213 и раздела VII «Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов» ГПК Российской Федерации суд является самостоятельным непосредственным участником производства по исполнению судебных решений независимо от того, в связи с каким делом они были вынесены и участвуют ли в соответствующем производстве судебные приставы-исполнители; он осуществляет контроль за исполнением судебных решений, располагает широким кругом иных полномочий, в частности по определению порядка и срока исполнения судебного решения, обеспечению его исполнения, отсрочке и рассрочке исполнения судебного решения, индексации присужденных денежных сумм. Согласно части первой статьи 428 ГПК Российской Федерации исполнительный лист выдается судом взыскателю после вступления судебного постановления в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, если исполнительный лист выдается немедленно после принятия судебного постановления; исполнительный лист выдается взыскателю или по его просьбе направляется судом для исполнения.
Как следует из приведенных положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, допускающих по просьбе взыскателя направление непосредственно судом исполнительных листов для исполнения обязанным субъектам, в системной связи с оспариваемыми заявителями по настоящему делу положениями федеральных законов о федеральном бюджете, предписание части первой статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» о направлении соответствующих исполнительных листов в Министерство финансов Российской Федерации обращено не только к взыскателю по исполнительному листу, но и к суду. Это в полной мере соотносится с конституционным предназначением суда как органа правосудия, обеспечивающего верховенство права и защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в процессе исполнения судебного решения как неотъемлемой стадии судопроизводства (статья 1, часть 1; статьи 2 и 18; статья 45, часть 1; статья 46, часть 1; статья 118 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, часть первая статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает обязанность суда по просьбе взыскателя направлять соответствующие исполнительные листы в уполномоченный орган государственной власти (Министерство финансов Российской Федерации) для исполнения.
4. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Конституционный принцип основанности деятельности органов государственной власти на законе применительно к органам исполнительной власти находит отражение в том числе в Бюджетном кодексе Российской Федерации, который в статье 165 закрепляет перечень полномочий Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе на федеральном уровне. Этот перечень не является исчерпывающим, поскольку оставляет Министерству финансов Российской Федерации, ответственному за составление и исполнение федерального бюджета, возможность осуществления «иных полномочий» в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими актами бюджетного законодательства Российской Федерации либо возложенных на него Правительством Российской Федерации.
4.1. Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. По смыслу статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (часть 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (статьи 2 и 3), предписывающими Правительству Российской Федерации осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству Российской Федерации те или иные полномочия.
Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству Российской Федерации неопределенные по объему полномочия, а Правительство Российской Федерации - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, федеральный законодатель, наделяя Правительство Российской Федерации теми или иными полномочиями в сфере нормотворчества, должен четко определить круг вопросов, по которым Правительство Российской Федерации вправе принимать нормативно-обязывающие решения. При этом предметом делегирования во всяком случае не может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к исключительным прерогативам законодателя.
Приведенная правовая позиция изложена Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющем свою силу Постановлении от 6 апреля 2004 года N 7-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов».
4.2. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 71 (пункты «в», «о»), 72 (пункт «б» части 1), 76 (часть 1), 120 (часть 1) и 124 Конституции Российской Федерации, регулирование механизма исполнения судебных решений как неотъемлемой составляющей права на судебную защиту и самого правосудия - исключительная прерогатива федерального законодателя. При этом Правительство Российской Федерации, будучи органом государственной власти, ответственным за исполнение федерального бюджета (статья 114, пункты «а», «е» части 1, Конституции Российской Федерации) и, следовательно, располагающим наиболее полным объемом оперативной информации о текущем состоянии бюджетных дел, вправе в процессе реализации данной конституционной функции и при наличии соответствующего уполномочия со стороны федерального законодателя принимать нормативные решения, касающиеся обеспечения организационного механизма выделения финансовых средств для покрытия расходов Российской Федерации, возникших в связи с необходимостью исполнения судебных решений, вынесенных в пользу заявителей по искам к Российской Федерации.
Между тем федеральный законодатель, предусмотрев в части первой статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», что исполнительные листы по искам к Российской Федерации направляются в Министерство финансов Российской Федерации для исполнения им в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и делегировав тем самым Правительству Российской Федерации полномочие по нормативному регулированию процесса исполнения соответствующих судебных решений, не установил объем и пределы такого регулирования. В результате - и это подтверждается содержанием отдельных положений Постановления от 9 сентября 2002 года N 666, принятого Правительством Российской Федерации во исполнение данного уполномочия, - федеральный законодатель, по существу, допустил возможность регламентации Правительством Российской Федерации вопросов, относящихся к правосудию.
Таким образом, часть первая статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» в части, возлагающей на Правительство Российской Федерации составляющее исключительную прерогативу федерального законодателя полномочие по регулированию исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 19, 45 (часть 1), 46 (часть 1), 114 (пункт «е» части 1) и 115 (часть 1).
4.3. Правительство Российской Федерации в порядке реализации возложенного на него полномочия Постановлением от 9 сентября 2002 года N 666 утвердило Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.
Наряду с вопросами, касающимися исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных решений по искам к Российской Федерации, включая сроки направления им в федеральный орган государственной власти, указанный в исполнительном листе, копии исполнительного листа для получения информации об обжаловании акта по данному делу (пункт 3), в Правилах регламентируются и вопросы, непосредственно затрагивающие реализацию заявителем его права на судебную защиту в части полноты и своевременности исполнения вынесенного в его пользу судебного решения.
Согласно Правилам обязанность Министерства финансов Российской Федерации исполнять соответствующие судебные решения на основании исполнительного листа в двухмесячный срок (пункт 5) обусловливается представлением в Министерство финансов Российской Федерации самим взыскателем ряда документов: исполнительного листа о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, заверенной в установленном порядке копии судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист, а также заявления взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию; несоответствие этих документов требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов или отсутствие какого-либо из них предоставляет Министерству финансов Российской Федерации правомочие возвращать исполнительный лист взыскателю без исполнения (подпункт «б» пункта 6).
Из этого следует, что Правительство Российской Федерации - вопреки нормам федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, 2004 год и 2005 год и статье 429 ГПК Российской Федерации - возложило непосредственно на взыскателя обязанность направлять в Министерство финансов Российской Федерации заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист, допустило возможность возврата исполнительного листа взыскателю без исполнения по чисто формальным основаниям; кроме того, оно не предусмотрело механизм ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение Министерством финансов Российской Федерации возложенной на него публичной функции. Тем самым Правительство Российской Федерации создало легальную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков.
4.4. Таким образом, Правительство Российской Федерации, включив в Правила, утвержденные Постановлением от 9 сентября 2002 года N 666, положения, регламентирующие вопросы, относящиеся к исключительной прерогативе федерального законодателя, превысило пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, чем нарушило Конституцию Российской Федерации, ее статьи 10, 19, 45 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 114 (пункт «е» части 1) и 115 (часть 1).
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации учитывает, что утрата положениями пунктов 3, 5 и 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2002 года N 666, юридической силы с момента провозглашения настоящего Постановления создала бы пробел в регулировании порядка исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации. В результате в течение определенного периода - до приведения федеральным законодателем и Правительством Российской Федерации правового регулирования в соответствие с настоящим Постановлением - граждане, в пользу которых вынесены судебные решения о взыскании средств за счет казны Российской Федерации, были бы лишены возможности реализовать свое право на судебную защиту, что в соответствии с пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» обусловливает необходимость установления особенностей исполнения настоящего Постановления.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 86 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать часть вторую статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», статью 135 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» и статью 111 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» в части, устанавливающей, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, службой судебных приставов не производится, а также положение части первой статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», обязывающее Министерство финансов Российской Федерации к принятию соответствующих исполнительных листов для исполнения, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку они направлены на установление механизма исполнения судебных решений данной категории в части определения федерального органа государственной власти, ответственного за их исполнение.
Часть первая статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» в части, предусматривающей направление исполнительных листов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, в Министерство финансов Российской Федерации для исполнения, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает обязанность суда по просьбе взыскателя направлять соответствующие исполнительные листы в Министерство финансов Российской Федерации для исполнения.
2. Признать часть первую статьи 122 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» в части, возлагающей на Правительство Российской Федерации полномочие по регламентации исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, и пункты 3, 5 и 6 Правил исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2002 года N 666, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 19, 45 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 114 (пункт «е» части 1) и 115 (часть 1).
В силу пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление в части утраты юридической силы указанными положениями Правил исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, подлежит исполнению с 1 января 2006 года.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации