Определение Конституционного Суда РФ от 14.07.1998г. N 86-О - Особое мнение судьи Олейника В.И.

Статья 23 Конституции Российской Федерации устанавливает право каждого «на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения». Лишь с согласия лица возможен сбор информации о нем и о его частной жизни, ее использование, распространение (оглашение). Причем органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица «обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы», за исключением обстоятельств и случаев, предусмотренных законом (статья 24, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Дополнительной конституционной гарантией обеспечения прав и свобод, предусмотренных статьями 23 и 24 Конституции Российской Федерации, являются предписания ее статей 25 и 55: «Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения» (статья 25); «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (статья 55, часть 2); «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (статья 55, часть 3). Как следует из статьи 56 Конституции Российской Федерации, права и свободы, предусмотренные статьями 23 (часть 1) и 24 Конституции Российской Федерации, не могут быть ограничены даже в случае введения в стране чрезвычайного положения.

Все перечисленные конституционные установления, изложенные в главе 2 Конституции Российской Федерации, согласно ее статье 64, отнесены к основам правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. В связи с этим положения любого закона и подзаконного акта, действия органов власти и их должностных лиц (в том числе правоприменительная практика), касающиеся прав и свобод человека и гражданина, должны быть четкими по смыслу, содержанию и строго соответствовать указанным конституционным предписаниям.

Согласно статье 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации при принятии решения оценивает рассматриваемый акт не только по существу, но и по смыслу, придаваемому ему «официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов». Статья 75 названного Закона устанавливает двенадцать обязательных сведений, которые должны содержаться в решении, и среди них важнейшее - «фактические и иные обстоятельства, установленные Конституционным Судом Российской Федерации» (пункт 7 части первой). Это предписание не исключает, а наделяет Конституционный Суд Российской Федерации правом и обязанностью исследования фактических и иных обстоятельств, способствующих прояснению не только качества исследуемого закона или отдельных его положений, но и смысла, в том числе придаваемого им толкованием и правоприменением.

Таким образом, исходя из системного толкования означенных положений Конституции и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», оспариваемые гражданкой И.Г. Черновой примененные к ней положения Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности» следует оценивать не только по содержанию (по существу), но и по смыслу, приданному им должностными лицами правоприменительных органов, толкованием и правоприменением, через призму исторической необходимости и условий принятия этого Закона, качества его норм, с позиций общепризнанных правил юридической техники (четкости и ясности языка, исключения двусмысленности и пр.), оценивая смысл действий правоприменителя и наступивших для заявительницы последствий, т.е. с учетом тех фактических обстоятельств, которые были предметом исследования в настоящем процессе или нашли отражение в документах, приобщенных к материалам дела и объективность которых установлена в ходе судебного разбирательства.

1. Статья 5 Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности» перечисляет условия, при наличии которых лицо, заподозрившее, что оно находится в сфере оперативных интересов правоохранительных органов, вправе истребовать от таких органов сведения о полученной о нем информации в определенных пределах. Наличие в тексте этой статьи термина «сведения» означает, по существу, ограничение права, вытекающего из части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, ибо в соответствии с конституционным предписанием органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. (В случае с И.Г. Черновой документы и материалы, а не сведения представлялись в виде письменной или устной справки представителей правоохранительных органов. В таких справках вряд ли могла содержаться вся информация, в которой заинтересовано обратившееся лицо, суд или прокурор.) Заключительное положение части 2 статьи 24 Конституции «если иное не предусмотрено законом» касается лишь определенных условий, при которых в минимальной степени возможны ограничения вытекающего из указанной конституционной нормы права, устанавливаемые законами. В данном случае это лишь сведения об источниках информации, агентах, методике розыска и т.п.

В статье 5 рассматриваемого Закона имеется также внутреннее противоречие. Она предусматривает «в целях обеспечения полноты и всесторонности рассмотрения дела» обязанность органа, осуществляющего оперативно - розыскную деятельность, «предоставить судье по его требованию оперативно - служебные документы, содержащие информацию о сведениях, в предоставлении которых было отказано заявителю» (часть четвертая), и в то же время устанавливает, что «судья может обязать указанный орган предоставить заявителю сведения» (часть пятая), т.е. документы и материалы.

Таким образом, сам текст статьи 5 позволяет истолковывать и ее положения, и положения других оспариваемых статей Закона (для которых статья 5, по существу, должна являться базовой) вопреки предписаниям статьи 24 Конституции Российской Федерации. В данном деле это позволило правоприменителю предоставить дозированную информацию как самой И.Г. Черновой, так и судебным инстанциям, вынужденным на протяжении ряда лет разрешать конкретные дела, связанные с интересами заявительницы.

В статье не прописано, имеет ли право требовать ознакомления с соответствующими сведениями лицо, в отношении которого вообще не возбуждалось уголовное дело. (Представляется, что имеет, но при определенных условиях.) А имеет ли такое право лицо, оправданное судом? (По смыслу закона - нет.)

Виновность или невиновность любого лица может быть доказана «в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда». Данное предписание статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации представляет собой неразделимое единство двух условий. Между тем часть третья статьи 5 рассматриваемого Закона сужает это правило, называя в качестве критерия невиновности лица отказ в возбуждении в отношении него уголовного дела либо прекращение уголовного дела в связи с отсутствием события (?) преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления, что допускает субъективное, не соответствующее Конституции (в том числе статьям 24, 49 и др.) толкование правоприменителем права лица на ознакомление со сведениями о полученной о нем информации. (В отношении И.Г. Черновой этот порок Закона привел к тому, что правоприменителем были нарушены права заявительницы, гарантированные статьей 24 Конституции Российской Федерации.)

Действия правоприменителя, по смыслу статьи 24 Конституции, как и широта толкования им своих прав и полномочий, вытекающих из положений Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности», должны определяться только рамками частей третьей и четвертой его статьи 5 и соответствующих предписаний Закона Российской Федерации «О государственной тайне» (в том числе положениями о конфиденциальных сведениях и служебной тайне). Поэтому статья 5 оспариваемого Закона требует со стороны законодателя усовершенствования в соответствии с правилами законодательной техники.

2. Основанием для проведения оперативно - розыскных мероприятий в отношении И.Г. Черновой, как установлено в ходе судебного разбирательства, послужило донесение о том, что ее видели на одном из рынков среди лиц, занимающихся скупкой - перепродажей автотехники.

Вряд ли и по прямому смыслу статьи 7, и по направленности Закона в целом подобное донесение может считаться основанием для проведения в отношении заявительницы указанных мероприятий, - около таких, известных милиции, лиц, среди них может оказаться любой человек, в том числе далекий от преступных замыслов. Из материалов дела не усматривается ни наличие каких-либо других перечисленных в статье 7 оснований для проведения оперативно - розыскных мероприятий, ни существование каких-либо условий или обстоятельств, предусмотренных статьей 8, которые допускали бы возможность ограничения конституционных прав заявительницы. Во всяком случае орган, наделенный правом оперативно - розыскной деятельности, обязан, по ряду законоположений Российской Федерации, проверить поступившую к нему информацию и в случае, если она является заведомо ложной, не предпринимая ничего к началу специальных мероприятий, принять соответствующие меры к лицу, предоставившему эту информацию, или к ее инициаторам.

В отношении заявительницы положения статьи 7 Закона применялись на основании их одностороннего толкования, не соответствующего смыслу и требованиям статей 2, 15, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 45, 49, 55, 56 (часть 3) и 64 Конституции Российской Федерации, чему способствовали недостатки и пороки, являющиеся результатом отхода от правил законодательной техники на стадии разработки проекта и при принятии Закона.

3. Заявительница обоснованно оспаривает положение статьи 9 Закона, согласно которому вопрос о разрешении на ограничение конституционных прав гражданина при проведении оперативно - розыскных мероприятий должен рассматриваться уполномоченным на то судьей (т.е. имеющим специальный документ, выдаваемый правоохранительными органами, на допуск к работе с секретными материалами). Вывод о том, что это положение непосредственно не нарушает прав заявительницы, недостаточно убедителен и не согласуется с отмеченными недостатками Закона и смыслом, придаваемым его нормам правоприменителем. Как следует из Постановления Конституционного Суда от 27 марта 1996 года по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» и в силу части второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» это положение подлежит отмене в установленном порядке и не может применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Из части третьей статьи 9 следует, что орган, имеющий право на проведение уголовно - розыскных мероприятий, должен применить Закон при строго определенных условиях, а именно, если, например, наличествуют сведения (проверенные) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно, в том числе о действиях, угрожающих национальной безопасности. (Ни Конституционному Суду Российской Федерации, ни другим судам, как установлено в ходе конституционного судопроизводства, ничего свидетельствующего об этом не представлено.) Статьей 9 определено также, что правоприменитель имеет приоритетное право определять объем, вид и характер материалов, представляемых суду в подлинниках, помимо справок соответствующих должностных лиц. Более того, положение о том, что судье могут представляться иные материалы, делает невозможным объективное ознакомление с оперативными материалами, на основании которых судья должен принять решение о проведении оперативно - розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы.

Это не только противоречит сути и духу статьи 24 и иных положений главы 2 Конституции Российской Федерации, посвященной правам и свободам человека и гражданина, но и ведет к распространению обыкновений ведомственной практики 30 - 50-х годов, определявшихся ведомственными подзаконными актами.

4. Основываясь на изложенном и не затрагивая другие существенные моменты, прихожу к выводу, что Конституционный Суд обязан, опираясь на положения Конституции Российской Федерации, установленные ею принципы иерархии законов, исходя из смысла Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в том числе его статей 65, 68, 74 и 75, и на основе анализа правоприменительной практики и ее тенденций признать требования гражданки И.Г. Черновой по основным параметрам обоснованными и обязать законодателя привести нормы Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности» в четкое соответствие с духом и смыслом Конституции Российской Федерации.

Изложение мнения относительно других позиций жалобы не имеет смысла, поскольку не только оспариваемые статьи, но и, по существу, весь Закон, прежде всего из-за игнорирования в период разработки правил законодательной техники, что привело к нечеткости его языка (неопределенности понятий, возможности неоднозначного толкования, наполнения как внутренними смысловыми противоречиями, так и другими противоречиями), из-за несогласованности с иными - федеральными и конституционными - законами фактически узаконил отрицательную суть большинства обыкновений произвола (пороков) оперативно - розыскной практики, развивавшейся и утверждавшейся ведомственными предписаниями, инструкциями, приказами должностных лиц на протяжении почти 80 последних лет российской государственности. Смысл и дух такой практики не определялся конституционными предписаниями, гарантирующими защиту прав и свобод человека (ввиду отсутствия таковых в текстах конституций и законов) и общепринятыми норами международного права (ввиду их непризнания государственной системой).

Например, как и в двадцатые - пятидесятые годы, Закон (принятый в 1995 году) устанавливает, что контроль за соблюдением законности при проведении оперативно - розыскных мероприятий может вести лишь прокурор, судья, имеющие специальный допуск, который выдается тем же органом, т.е. органом, проводящим эти мероприятия. Другой пример, касающийся смысла, придаваемого рассматриваемому Закону правоприменителем: в ходе конституционного судопроизводства к материалам дела приобщено определение судьи Центрального районного суда города Волгограда Н.В. Салямовой от 25 марта 1998 года, которая заявила самоотвод от рассмотрения дела по иску И.Г. Черновой к УВД Волгоградской области, газете «По оперативным сводкам УВД», А.И. Тюменцеву, Н.И. Никищенко, редакциям газет «Волгоградская правда» и «Вечерний Волгоград» о защите чести и достоинства и возмещении морального вреда, мотивировав свое решение тем, что представитель того же органа внутренних дел, который применил Федеральный закон «Об оперативно - розыскной деятельности» в отношении И.Г. Черновой, понуждал судью к истолкованию Закона в угодном ведомству смысле, заявив ей, что «у судьи имеется личная жизнь, и оперативно - розыскные мероприятия по закону проводятся против любого гражданина».

Именно такой - однозначный - смысл придан Волгоградским УВД не только статьям, оспариваемым И.Г. Черновой, но и Закону в целом, и именно такое его толкование и характер правоприменения, как показывает практика, широко распространены не только в органах МВД. Волгоградское УВД - не исключение, ведомственные акты в большинстве своем укрепляют этот неконституционный смысл Закона.

Федеральный закон «Об оперативно - розыскной деятельности» нуждается в глубокой переработке и приведению в соответствие с нормами других российских законов, с нормами и духом международного права, ибо, формально ссылаясь на предписания Конституции Российской Федерации, он, по существу, во многом далек от них, что позволяет и будет позволять правоприменителю нарушать конституционные права и свободы граждан.