Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005г. N 9-П - Особое мнение судьи Кононова А.Л.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.Л. КОНОНОВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 113 НАЛОГОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Выражаю категорическое несогласие с принятым решением.

1. В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлено, что Конституционный Суд принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению (статья 43) или прекращает производство по делу (статья 68) в случаях неподведомственности вопроса, поставленного в обращении Конституционному Суду, недопустимости обращения, если оно не соответствует требованиям названного Закона, либо если по предмету обращения судом ранее было вынесено решение, сохраняющее свою силу. В данном деле совершенно отчетливо и явно усматриваются все три указанные основания.

В том же Законе установлено (часть вторая статьи 36), что основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемый закон. Согласно сложившейся многолетней практике Конституционного Суда отсутствие такой неопределенности или ее мнимость влекут отказ в принятии обращения к рассмотрению или прекращение дела ввиду недопустимости данного запроса или жалобы. Определяя предмет рассмотрения по данному делу, Конституционный Суд признал таковым положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения, если со дня его совершения либо со следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено это правонарушение, истекли три года (срок давности). Конституционный Суд не указал при этом, в чем же состоит сомнение в неконституционности этой нормы. Между тем без такого указания обнаружить эту неопределенность невозможно.

Оспариваемая норма статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации регулирует давно известный в теории права и закрепленный в различных отраслях законодательства институт давности привлечения к ответственности. Смысл этих положений не вызывает сомнений и не требует сложного толкования. В них предельно ясно и четко установлены начало, продолжительность и, следовательно, окончание течения срока давности. Отсутствие какого-либо упоминания о возможности досрочного прерывания, приостановления, прекращения или пресечения этого срока, особенно учитывая историю внесения поправки в эту статью Налогового кодекса, говорит о том, что законодатель вполне определенно выразил свою волю именно на такое регулирование. Применение этой нормы не вызывало никаких затруднений и на практике, пока не возникла известная потребность обойти пресекательный характер этого срока и оправдать прямое отступление от закона якобы публичным (государственным) интересом.

Конституционный Суд признает и неоднократно упоминает в данном решении, что федеральный законодатель обладает собственной дискрецией в регулировании налоговых отношений, что вопросы установления ответственности за налоговые правонарушения относятся к компетенции законодателя, что регулирование сроков давности привлечения к налоговой ответственности лежит в сфере конституционных полномочий законодательной власти. Более того, Конституционный Суд признает, что в силу статьи 10 Конституции Российской Федерации он не вправе подменять законодателя, к компетенции которого относится данное регулирование. Однако, приняв к рассмотрению вопрос, относящийся, по собственному признанию и очевидной его природе, к компетенции законодателя, Конституционный Суд не только противоречит этим рассуждениям, но и явно вышел за пределы своих полномочий, определенных Конституцией и законом, и вторгся-таки в компетенцию законодателя.

Еще одним препятствием для рассмотрения этого дела, которое было очевидно проигнорировано Судом, было определение Конституционного Суда от 18 января 2005 года N 36-О. Указанное решение было принято фактически по тому же предмету рассмотрения, что и в настоящем деле, - положениям статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации о сроке давности, более того - в связи с тем же конкретным делом о привлечении к налоговой ответственности ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС», практически по тому же поводу и основанию и в той же юридической ситуации, связанной с попыткой неадекватного и неконституционного, по мнению заявителя, истолкования арбитражным судом оспариваемых положений о сроке давности. При этом полностью совпадала и аргументация арбитражного суда, который, не видя прямых оснований в законе для продления срока давности в отношении ЮКОСа, пытался обосновать неприменение этого срока ссылкой на позицию Конституционного Суда о недобросовестности налогоплательщика, который якобы лишается этой защиты. При этом под недобросовестностью судом понималось, в частности, уклонение от налоговой проверки или противодействие налоговым органам.

Конституционный Суд в указанном Определении категорически отверг универсализацию употребления понятия «недобросовестный налогоплательщик» и допустимость его применения для оправдания продления срока давности. По его мнению, правоохранительные органы не могут истолковывать понятие «добросовестные налогоплательщики» как возлагающее на налогоплательщиков дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством. Он указал на достаточную ясность и определенность положения об исчислении срока давности, содержащегося в статье 113 Налогового кодекса Российской Федерации, и напомнил о необходимости толкования всех неустранимых сомнений, противоречий и неясностей налогового законодательства в пользу налогоплательщика и о презумпции его добросовестности. Вполне определенным образом и без каких-либо оговорок Конституционный Суд признал конституционность положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации, указав, что они не только не нарушают конституционные права заявителя, но являются гарантией соблюдения его прав. У Конституционного Суда не появилось никаких оснований для пересмотра и опровержения указанной позиции. Сославшись на это определение в настоящем деле, он признал тем самым, что оно сохраняет свою силу. То, что Конституционный Суд практически одновременно с этим принял к рассмотрению, причем с противоположным результатом, запрос по тому же предмету и по тому же делу, не поддается объяснению с правовой точки зрения.

2. Уже с самого начала должно было бы быть очевидным, что аргументы запроса арбитражного суда малоубедительны и явно надуманны. Существует множество отказных определений Конституционного Суда на эту тему. Заявитель утверждает, что положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации противоречат статьям 57 и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, однако сами эти противоречия не названы и анализа их не представлено. Вряд ли это и было осуществимо, так как ни названные, ни какие-либо другие статьи Конституции не упоминают о сроках давности - предмете регулирования оспариваемых норм. Заявитель оспаривает даже не то, что есть в законе, а то, чего там нет, - прерывание срока, прямо и явно не по адресу призывая восстановить прежнюю редакцию статьи, исключенную законодателем. По его мнению, отсутствие возможности прерывания срока давности не соответствует предназначению института, так как делает невозможным применение мер государственного принуждения. Однако каждый юрист знает, что сроки давности как раз и предназначены для освобождения от ответственности или наказания. Об этом прямо написано в пункте 4 статьи 109 Налогового кодекса Российской Федерации.

Весьма странным здесь представляется апелляция к принципу равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации). Заявитель видит его нарушение в том, что оспариваемая норма устанавливает одинаковые сроки давности привлечения к ответственности, не дифференцируя их по степени общественной опасности деяния, как будто существуют добросовестные неплательщики налогов или правопослушные правонарушители. Уровень правовых представлений об опасности налоговых правонарушений характеризует пример неприменения срока давности к преступлениям против мира и безопасности человечества. Известно, однако, что свойством общественной опасности обладает только преступное деяние, и именно это свойство является критерием его криминализации законодателем (статья 14 УК Российской Федерации). Таким качеством по определению не могут обладать административные, в том числе налоговые, правонарушения, которые не представляют такой степени угрозу общественным отношениям, как преступления. Поэтому одинаковое регулирование сроков давности для всех правонарушений, не обладающих свойством общественной опасности и находящихся, кстати, в одной сфере правоотношений, не только не нарушает принцип равенства, но, напротив, удовлетворяет требованию равенства всех перед законом.

Парадоксальна и отсылка заявителя к статье 57 Конституции, которая предусматривает обязанность платить только законно установленные налоги и сборы. Непонятно, как на основе этого принципа можно опровергнуть действующее законное регулирование срока давности и требовать восстановления прежней редакции оспариваемой статьи, сознательно и в пределах своей компетенции измененной законодателем.

К сожалению, Конституционный Суд как бы не заметил всех натяжек и несуразностей запроса арбитражного суда и, более того, пошел, по нашему мнению, по тому же пути.

3. Так, Конституционный Суд почему-то решил, что истечение срока давности привлечения лица к ответственности за совершение налоговых правонарушений прекращается или исчерпывается с момента оформления акта налоговой проверки. Между тем ни Конституция, ни действующее законодательство, ни юридическая доктрина не дают никаких оснований для таких выводов, а, напротив, противоречат им. Закон (пункт 1 статьи 113, пункт 4 статьи 109 Налогового кодекса Российской Федерации) не упоминает ни о каком прекращении или исчерпании срока давности, а говорит о его истечении. По смыслу этого срока, привлечение лица к ответственности может состояться лишь в его пределах, а истечение трехлетнего срока - безусловный повод для прекращения и освобождения от ответственности в любой стадии процесса. Наиболее разработанная в этом смысле теория уголовного права и практика применения уголовного законодательства не оставляют сомнений в том, что сроки давности освобождения от ответственности продолжают течь вплоть до момента вступления приговора в законную силу. При этом в Уголовном кодексе установлена и давность исполнения обвинительного приговора. Аналогичным образом исчисляются и сроки давности привлечения к административной ответственности.

Указанное толкование Конституционного Суда не только существенным образом сокращает гарантии стабильности правовых отношений в виде срока давности и умаляет уровень защиты налогоплательщика от неопределенно длительной угрозы ответственности. Оно неверно и по существу. Конституционный Суд, по нашему мнению, смешивает понятие юридической ответственности с процессом привлечения к ней и подменяет момент наступления ответственности моментом возбуждения административного преследования - в данном случае в виде акта налоговой проверки или решения соответствующего руководителя налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности. Термин «привлечение», однако, здесь не должен вводить в заблуждение, ибо, как отмечает и Конституционный Суд, это только начальная стадия процесса возбуждения преследования, а не акт применения санкции.

Юридическая ответственность, как известно, предполагает обязанность лица, совершившего правонарушение, подвергнуться неблагоприятным последствиям, претерпеть осуждение, ограничения прав и свобод. Привлечение к ответственности требует установления вины и других элементов состава правонарушения, доказывания всех необходимых обстоятельств и принятия итогового решения органом, обладающим соответствующей законной юрисдикцией. Только это последнее решение и есть собственно акт применения ответственности. Никто, очевидно, не станет утверждать, что в момент возбуждения уголовного дела, или привлечения в качестве обвиняемого, или даже составления обвинительного заключения (аналогом чему в налоговых отношениях является акт налоговой проверки, или решение налогового органа о привлечении налогоплательщика к ответственности, или так называемое исковое заявление в суд о взыскании налоговой санкции), что в каждый из этих моментов подозреваемый или обвиняемый уже претерпевает меру ответственности. Все эти предварительные акты не могут означать ни признание вины, ни назначение наказания. Конституционная презумпция это прямо отрицает и ее нелишне повторить: «каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда» (статья 49, часть 1, Конституции Российской Федерации). Нужно отметить, что Конституционный Суд в своих решениях многократно утверждал ранее, что эта конституционная норма относится не только к уголовной, но всем другим видам ответственности в публичных отраслях права. Не сомневается он в этом и в данном деле, прямо признавая презумпцию невиновности в процессе привлечения к налоговой ответственности и решающую роль судебного решения.

Диссонансом звучит здесь, однако, утверждение о том, что налоговые санкции есть якобы «особого рода публично-правовые штрафные санкции, направленные на обеспечение фискальных интересов государства». Не ясно, что должно это означать. Этот посыл, впрочем, ничем не аргументирован и не получает дальнейшего развития. Но он не может опровергнуть того, что налоговая ответственность и налоговые санкции реализуются только в судебном порядке.

Правда, далее идут рассуждения Конституционного Суда об административной юрисдикции в сфере налоговой ответственности, ссылки на Европейскую конвенцию и какие-то решения Европейского Суда по этому вопросу. Здесь можно возразить, что участие административных, в частности налоговых, органов в осуществлении юрисдикционной функции в условиях российской «традиции» вряд ли может считаться «вполне совместимым с защитой прав человека». Однако пока наличие в российском налоговом законодательстве административной юрисдикции следует считать недоразумением. Налоговый кодекс (статья 105 и др.) прямо устанавливает судебную юрисдикцию дел о взыскании налоговых санкций. Иное не соответствовало бы Конституции Российской Федерации. Тут следует напомнить Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности положений статьи 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции», в котором речь шла о компетенции органов налогового контроля принимать решения о бесспорном взыскании штрафных санкций. Конституционный Суд, опираясь на положения статей 35 (часть 3), 45, 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации, решил, что карательные санкции, по существу, выходят за рамки налоговых обязательств, являются наказанием (мерой ответственности) за налоговые правонарушения. Поэтому факт правонарушения и степень вины налогоплательщика подлежат доказыванию в судебном порядке.

Страницы: 123
Особое мнение судьи Гаджиева Г.А.
Особое мнение судьи Кононова А.Л. - Страницы: 12
Особое мнение судьи Ярославцева В.Г.