СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Н.В. ВИТРУКА
Законодательство о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях, включая и вопрос об основаниях и порядке обжалования состоявшихся решений компетентных органов о наложении административных взысканий, не соответствует в полной мере положениям Конституции Российской Федерации, страдает неопределенностью в формулировках, что на практике приводит к умалению и ущемлению основных прав и свобод граждан, включая их право на судебную защиту.
Следует учитывать, что рассмотрение дел об административных правонарушениях должно обладать особенностями, существенно отличающими их от рассмотрения гражданских, арбитражных, уголовных дел. Конституция Российской Федерации наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством предусматривает административное судопроизводство (статья 118, часть 2). Однако административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида судопроизводства до настоящего времени не сформировано и законодательно четко не отрегулировано, оптимально не определено в нем место и роль суда наряду с другими компетентными органами по рассмотрению дел об административных правонарушениях и осуществлению судом контроля за законностью и обоснованностью выносимых постановлений. Практика применения норм действующего законодательства (конституционного, административного, гражданского процессуального и др.) о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях нередко ведет к ущемлению основных прав и свобод граждан.
Производство по делам об административных правонарушениях не копирует конституционное судопроизводство, одной из особенностей которого является то, что решения Конституционного Суда Российской Федерации окончательны и обжалованию не подлежат, а также гражданское, арбитражное и уголовное судопроизводство, при котором существует инстанционный порядок обжалования судебного решения или приговора.
В производстве по делам об административных правонарушениях инстанционный судебный порядок обжалования не предусмотрен. Суд осуществляет непосредственно функцию органа правосудия по определенным составам административных правонарушений, налагая административные взыскания либо прекращая дела об административных правонарушениях, и функцию последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых как судами (судьями), так и другими уполномоченными на то органами (должностными лицами). Осуществление судом функции последующего контроля в производстве по делам об административных правонарушениях обоснованно и достаточно в силу специфики данной категории дел (невысокая степень общественной опасности административных правонарушений) и необходимости оперативного воздействия на правонарушителей.
Наличие последующего судебного контроля на основе жалоб заинтересованных лиц в производстве по делам об административных правонарушениях есть способ (форма) реализации конституционного права на судебную защиту прав и свобод личности и права обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти и должностных лиц (части 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации) и не означает умаления или ущемления этих конституционных прав.
Особенности обжалования состоявшихся решений по делам об административных правонарушениях не могут рассматриваться как нарушение конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), ибо все заинтересованные лица находятся в равном положении, имеют равное право на последующий судебный контроль. Никто не лишается права обращения с жалобой на постановление о наложении административного взыскания с тем, чтобы судом был проведен контроль относительно законности и обоснованности этого решения. Порядок такого обращения и процедура осуществления судебного контроля в административном судопроизводстве, устанавливаемая законодателем, не может рассматриваться и как ограничение основного права на судебную защиту, являющегося гарантией всех других прав и свобод, то есть в этом случае не нарушаются требования части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Рассмотрение дела об административном правонарушении судом или судьей является надежной гарантией соблюдения основных прав и свобод граждан. Поэтому постановление районного (городского) народного суда или судьи о наложении административного взыскания, согласно части второй статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (в дальнейшем - КоАП), является окончательным и обжалованию не подлежит. Однако постановление суда или судьи не исключено из сферы последующего судебного контроля. Согласно части первой статьи 274 КоАП, постановление народного судьи по делам об административных правонарушениях (составы которых перечислены в указанной статье) может быть отменено или изменено председателем вышестоящего суда. Данный порядок пересмотра постановления судьи по делам об административных правонарушениях составляет одну из особенностей административного судопроизводства. Нельзя согласиться с утверждением, содержащимся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, что при порядке, предусмотренном статьей 274 КоАП, «заявления граждан, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, не являются поводом для проверки законности и обоснованности решений судьи, они не влекут обязательного пересмотра вступившего в законную силу судебного постановления».
В части первой статьи 274 КоАП сказано, что пересмотр вынесенного на основании части второй статьи 266 КоАП постановления по делу об административном правонарушении в целях проверки его законности и обоснованности (и, следовательно, его отмена или изменение) может быть осуществлен либо самим судьей по протесту прокурора, либо председателем вышестоящего суда независимо от протеста прокурора, а не «по собственной инициативе», как сказано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации. Выражение «по собственной инициативе», видимо, должно было подчеркнуть необязательность рассмотрения жалобы заинтересованного лица. «Обращение же лица, в отношении которого вынесено постановление о наложении административного взыскания, к прокурору или к председателю вышестоящего суда, - сказано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, - не влечет такого юридического последствия, как обязательная проверка этого постановления судом (судьей)». Со столь категорическим утверждением нельзя согласиться.
Жалоба заинтересованного лица даже по составам административных правонарушений, не указанных в части первой статьи 274 КоАП, поданная председателю вышестоящего суда «не в порядке производства по делам об административных правонарушениях», должна быть рассмотрена им в силу действия соответствующих норм Конституции Российской Федерации (статьи 33, 45, 46), постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, отраслевого (текущего) законодательства.
Председатель вышестоящего суда, получив жалобу гражданина по делу о наложении административного взыскания, обязан ее рассмотреть по существу, он не может, сославшись на статью 274 КоАП, вернуть жалобу без рассмотрения. Об этом свидетельствует конкретный пример с гражданкой Е.А. Арбузовой, которая обратилась к председателю Свердловского областного суда с жалобой на постановление судьи Ленинского районного суда г. Нижнего Тагила, на основании которого она была оштрафована по статье 165.10 КоАП. Хотя эта статья и не указана в части первой статьи 274 КоАП, председатель областного суда рассмотрел по существу жалобу гражданки Е.А. Арбузовой, проверил ее доводы и признал их необоснованными, не находящими подтверждения в материалах дела.
Более того, гарантия пользования правом судебной защиты дополняется использованием предусмотренных ГПК РСФСР возможностей опротестования постановлений о наложении административных взысканий прокурором и председателем вышестоящего суда в порядке надзора как по собственной инициативе, так и по жалобам заинтересованных лиц.
Конституционный Суд Российской Федерации, устанавливая инстанционный порядок судебного обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, тем самым ликвидирует функцию последующего судебного контроля, устанавливает в принципе новую, единую процедуру производства по всем делам об административных правонарушениях. Процедура судебного обжалования и пересмотра постановлений суда (судей) по делам об административных правонарушениях, вводимая Конституционным Судом Российской Федерации, существенно усложняется (дополняются новые судебные инстанции), что приведет к затягиванию рассмотрения дел об административных правонарушениях. При этом не в полной мере учитывается реальное состояние судебной системы в России, перегрузка в работе судов (судей), следствием чего могут быть формальное рассмотрение данной категории дел и другие отрицательные последствия.
Введение инстанционного судебного рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях, во-первых, делает нерациональной деятельность иных государственных органов (должностных лиц) по наложению административных взысканий (в этом случае целесообразнее все дела об административных правонарушениях для их разрешения передать непосредственно в суд), во-вторых, снимает какое-либо различие между административным и иными видами судопроизводства, ведет к унификации всех видов судопроизводства, по крайней мере на стадии обжалования выносимых решений.
В итоге следует признать, что положения части второй статьи 266 КоАП и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, взятые в единстве с положением части первой статьи 274 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, предусматривающим последующий судебный контроль, не противоречат Конституции Российской Федерации (кроме исключения, согласно которому не допускается последующий судебный контроль по ряду составов административных правонарушений, о чем говорилось выше).
Можно и нужно констатировать недостаточность судебных гарантий в производстве по делам об административных правонарушениях. Логичнее было бы, если Кодекс РСФСР об административных правонарушениях допускал последующий судебный контроль в порядке статьи 274 КоАП по всем составам административных правонарушений, без каких-либо исключений. Нормы административного, гражданского процессуального и иного отраслевого (текущего) законодательства, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, требуют безотлагательного упорядочения и совершенствования в направлении как их унификации в соответствии с общими принципами права и судопроизводства, справедливости, равенства, так и дифференциации с учетом особенностей, различных видов административных правонарушений и других факторов. Решение этих задач входит в исключительную компетенцию законодателя, который должен учитывать не только правовые факторы (действие норм Конституции Российской Федерации и др.), но и многие другие социальные факторы, позволяющие избрать оптимальный вариант (модель) административного судопроизводства, надежно гарантирующего соблюдение всех основных прав и свобод граждан, включая и их право на судебную защиту.