3.1. Названные положения, устанавливающие конституционно - правовой статус республики, предметы ее ведения и полномочия, по своей сути основаны на принципе суверенитета республики, являются его логическим следствием, конкретизируют закрепляющие этот принцип положения и находятся с ними в нормативном системном единстве.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 года, наличие в конституции республики таких положений, по существу, означает «отрицание права многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией, и является нарушением относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1, и статья 67, часть 1)».
Из этого следует, что принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, в частности, что субъект Российской Федерации не может изменять установленные Конституцией Российской Федерации приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, «из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта (т.е. между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов), а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4, 5 и 15, а также пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения».
В соответствии с правовой позицией, выраженной в Постановлении от 7 июня 2000 года, закрепление в конституции республики принципа суверенитета и установление вытекающих из этого принципа конституционно - правового статуса республики, предметов ее ведения и полномочий означает, что «суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются республикой как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов».
Как указано в Постановлении от 7 июня 2000 года, «Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в его настоящем федеративном устройстве».
Отсюда следует, что признание неконституционными положений о суверенитете республик влечет за собой и вывод о неконституционности положений о договорном характере статуса республик как субъектов в составе Российской Федерации, поскольку такой характер статуса обусловлен волеизъявлением республик как одним из проявлений их суверенитета и возможен только на договорных началах, основанных на равенстве сторон.
Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Следовательно, республика не может быть субъектом международного права в качестве суверенного государства и участником соответствующих межгосударственных отношений, не может заключать договоры международно - правового характера.
Ранее аналогичная правовая позиция, сохраняющая свою силу, была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 13 марта 1992 года: провозглашенное в нормативных правовых актах Республики Татарстан положение о том, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, признано неконституционным, поскольку такое положение, по существу, означает, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации, и потому несовместимо с конституционно - правовым статусом Республики Татарстан как субъекта в составе Российской Федерации.
3.2. Признанием принципа суверенитета республики не соответствующим Конституции Российской Федерации предопределяется и вывод о неконституционности положений, закрепляющих конституционно - правовой статус республики, предметы ведения и полномочия, которые непосредственно основаны на этом принципе, конкретизируют его, наполняют его определенным содержанием, в результате - составляют с ним единое системное целое, чем усугубляется негативное, неконституционное значение положений о суверенитете республик.
Таким образом, непосредственно вытекающие из принципа суверенитета положения Конституции Республики Адыгея (часть 1 статьи 6, статьи 11 и 52, пункт «д» статьи 53, статья 56, пункт «х» части 1 статьи 70, статья 75, пункт «в» статьи 78), Конституции Республики Башкортостан (часть вторая статьи 1, часть вторая статьи 3, статьи 5 и 74), Конституции Республики Ингушетия (статья 7), Конституции Республики Коми (пункт 15 статьи 73), Конституции Республики Северная Осетия - Алания (часть 1 статьи 61) и Конституции Республики Татарстан (статьи 59, 61 и 62) - о верховенстве, высшей юридической силе конституции республики и ее законов, о праве республики приостанавливать действие правовых актов Российской Федерации на территории республики, о договорном характере статуса республики в составе Российской Федерации, о договорном характере вхождения (и, следовательно, пребывания, нахождения) республики в состав Российской Федерации, о статусе республики как субъекта международного права - по своей сути являются такими же, какие ранее уже были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, и следовательно, эти положения также являются не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт «б»).
3.3. Из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года и настоящего Определения следует, что выводом о несоответствии Конституции Российской Федерации положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, не затрагивается принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации относятся к ее ведению как субъекта Российской Федерации.
При этом, по смыслу статей 3, 4, 5, 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, наделение республики всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта Российской Федерации, не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их конституциях либо договоре, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно - правового акта суверенной власти всего многонационального народа России.
Вместе с тем республика, как следует из статей 72 (пункт «о» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, может осуществлять международные и внешнеэкономические связи при условии, что они не затрагивают предусмотренные ее статьей 71 (пункты «к», «л», «м», «н») полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства и что координация таких связей определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, Федеральным законом от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» установлено, что субъекты Российской Федерации обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно - территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.
4. Заявители просят также проверить, соответствуют ли Конституции Российской Федерации следующие положения:
положение Конституции Республики Адыгея, согласно которому в ведении Республики Адыгея находится установление отношений собственности на природные ресурсы (пункт «м» статьи 53);
положение Конституции Республики Башкортостан, согласно которому земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа (часть первая статьи 10);
положение Конституции Республики Ингушетия, согласно которому земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью (часть первая статьи 10).
Кроме того, в запросе оспариваются положение Конституции Республики Адыгея, согласно которому в ведении Республики Адыгея находятся установление порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охрана окружающей среды (пункт «м» статьи 53);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами регулируются законодательством Республики Башкортостан; соглашения с федеральными органами власти Российской Федерации по этим вопросам заключаются на добровольной основе (части вторая и третья статьи 10);
положение Конституции Республики Ингушетия, согласно которому земельные отношения в Ингушетии регулируются республиканским законодательством (часть третья статьи 10);
положение Конституции Республики Коми, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных законами Республики Коми (часть вторая статьи 13);
положения Конституции Республики Северная Осетия - Алания, согласно которым земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, коллективной и иных формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Республики Северная Осетия - Алания (часть 2 статьи 10); граждане и их объединения вправе владеть, пользоваться и распоряжаться землей, ее недрами и другими природными ресурсами в соответствии с законом Республики Северная Осетия - Алания (статья 36).
4.1. Вопросы собственности на землю и другие природные ресурсы в Российской Федерации, порядка ее разграничения и регулирования уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В Постановлениях от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации выразил следующую правовую позицию.
В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).
Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Поэтому с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.
Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты «в», «г», «д», «к» части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).
В частности, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты «в», «г», «д», «к» части 1) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года «О недрах» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года «О животном мире».
Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.
Наличие в конституции республики наряду с положениями о суверенитете положений о том, что природные ресурсы находятся в собственности республики, и о том, что порядок владения, пользования и распоряжения природными ресурсами устанавливается законами республики, означает, что все природные ресурсы, в том числе земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные ресурсы, на территории соответствующей республики объявлены достоянием (собственностью) именно республики, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую устанавливаются законами республики.
Тем самым закрепляется, что республике изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права республики в качестве собственника.
По существу, такие положения воспроизводят пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.
Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения», закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты «в», «г», «д», «к» части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.
Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.
4.2. Исходя из изложенной правовой позиции, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 года признал положение Конституции Республики Алтай о том, что земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) республики, как допускающие признание за республикой права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты «в», «г» части 1) и 76 (части 2 и 5).
По сути такие же положения Конституции Республики Адыгея (пункт «м» статьи 53), Конституции Республики Башкортостан (часть первая статьи 10) и Конституции Республики Ингушетия (часть первая статьи 10), закрепляющие собственность республики на природные ресурсы, равно как и положения, относящие к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) установление отношений собственности на природные ресурсы, также ограничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (статья 4, части 1 и 2; статья 9; статья 15, часть 1; статья 36; статья 72, пункты «в», «г» части 1; статья 76, части 2 и 5).