3.2. Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном данным Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (части 1 и 2 статьи 1.5); при отсутствии вины производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению (пункт 2 части 1 статьи 24.5); юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1).
Виновность юридического лица в совершении административного правонарушения является, как правило, следствием виновности физических лиц - должностных лиц или работников юридического лица, привлечение к административной или уголовной ответственности которых в силу прямого указания Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 3 статьи 2.1) не освобождает от административной ответственности за соответствующее правонарушение юридическое лицо, притом что за отдельные виды административных правонарушений для юридических лиц предусматриваются более высокие по размеру санкции по сравнению с физическими лицами. Такое правовое регулирование, будучи обусловленным спецификой юридических лиц, на которых как на участников хозяйственного оборота возлагаются и риски, сопутствующие осуществляемой ими деятельности, а также тем обстоятельством, что в отличие от физических лиц они не признаются действующим законодательством субъектами уголовной ответственности, является конституционно допустимым (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года N 7-П и от 26 ноября 2012 года N 28-П).
Соответственно, часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку ее положения, обеспечивая достижение целей административного наказания, направлены на создание надлежащих условий для защиты конкуренции, свободы экономической деятельности, прав и свобод граждан и их объединений.
4. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 15 июля 1999 года N 11-П, конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения. В развитие данной правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 мая 2008 года N 8-П указал, что меры, устанавливаемые в уголовном законе в целях защиты конституционно значимых ценностей, должны определяться исходя из требования адекватности порождаемых ими последствий (в том числе для лица, в отношении которого они применяются) тому вреду, который причинен в результате преступного деяния, с тем чтобы обеспечивались соразмерность мер уголовного наказания совершенному преступлению, а также баланс основных прав индивида и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от преступных посягательств.
Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации могут быть распространены и на административную ответственность юридических лиц, однако с учетом их специфики как субъектов права.
4.1. Вопрос о том, обеспечивают ли положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющие административную ответственность за отдельные виды административных правонарушений, возможность назначения соразмерного наказания за совершенное правонарушение в условиях, когда наказание может быть назначено только в пределах установленной санкции, неоднократно ставился перед Конституционным Судом Российской Федерации. Отказывая в принятии к рассмотрению соответствующих обращений (определения от 3 октября 2002 года N 232-О, от 9 апреля 2003 года N 116-О, от 5 ноября 2003 года N 349-О и от 16 июля 2009 года N 919-О-О и др.), Конституционный Суд Российской Федерации исходил из наличия в этих положениях дифференцированных по размеру административных санкций, что позволяло с учетом общих правил назначения административного наказания и обстоятельств конкретных дел обеспечивать необходимую его индивидуализацию и, несмотря на отсутствие возможности назначения административного наказания ниже низшего предела санкции, предусмотренной за совершение того или иного административного правонарушения, - реализацию юрисдикционными органами своих дискреционных полномочий при определении меры административной ответственности.
Вместе с тем с момента вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (1 июля 2002 года) размер административных штрафов неоднократно корректировался в сторону увеличения их минимального и максимального пределов. Так, согласно статье 3.5 данного Кодекса в первоначальной редакции размер административного штрафа не мог быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда (10 рублей), размер административного штрафа, налагаемого на граждан, не мог превышать двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда (2500 рублей), на должностных лиц - пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (5000 рублей), на юридических лиц - одной тысячи минимальных размеров оплаты труда (100 000 рублей); при этом применительно к отдельным составам административных правонарушений административный штраф для должностных лиц и юридических лиц мог превышать указанные максимальные размеры, но не мог быть выше двухсот минимальных размеров оплаты труда (20 000 рублей) для должностных лиц и пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда (500 000 рублей) для юридических лиц.
Согласно статье 3.5 КоАП Российской Федерации в ныне действующей редакции административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьей 14.1.2 данного Кодекса, - пятидесяти тысяч рублей, а в случаях, предусмотренных статьями 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18, частью 4 статьи 20.25 данного Кодекса, - трехсот тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьей 14.1.2 данного Кодекса, - ста тысяч рублей, а в случаях, предусмотренных статьями 5.38, частями 1 - 4 статьи 20.2, статьями 20.2.2, 20.18 данного Кодекса, - шестисот тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей, а в случаях, предусмотренных статьями 14.40, 14.42 данного Кодекса, - пяти миллионов рублей (часть 1); при этом размер административного штрафа не может быть менее ста рублей (часть 2). Соответственно, за многие виды административных правонарушений существенно увеличился размер административного штрафа, в том числе значительно возрос его нижний порог, что может негативно, даже в случае назначения административного штрафа в размере, определяемом низшим пределом санкции, отразиться на имущественном положении некоторых категорий юридических лиц, в частности малых предприятий.
С учетом системного изменения законодательства об административных правонарушениях в сторону повышения размера административных наказаний, а также введения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новых составов административных правонарушений, в том числе путем их переноса из других кодифицированных актов, часть 5 статьи 19.8 данного Кодекса в рамках предмета рассмотрения по настоящему делу требует оценки с точки зрения того, насколько в системе действующего правового регулирования, исключающего установление административного наказания ниже низшего предела санкции, ею обеспечивается возможность назначения юридическим лицам соразмерного административного наказания за нарушения антимонопольного законодательства.
4.2. При введении в качестве меры административной ответственности значительных по размеру безальтернативных административных штрафов законодатель в силу конституционных требований соразмерности и индивидуализации юридической ответственности обязан вводить соответствующие правила назначения и исполнения административных наказаний, в том числе критерии, позволяющие надлежащим образом учитывать имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности лица. Такой учет может осуществляться различными способами, в том числе путем установления «гибкой» дифференциации размера штрафных санкций, более мягких альтернативных санкций за конкретные виды административных правонарушений, а также правил замены конкретных санкций более мягкими, включая назначение административного наказания ниже низшего предела.
Состав административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, сконструирован как формальный. Соответственно, наказуемыми признаются все деяния, содержащие состав данного административного правонарушения, - вне зависимости от того, повлекли ли они наступление общественно опасных последствий, обусловленных невозможностью для антимонопольного органа осуществить контрольные мероприятия или существенными затруднениями в их проведении, а равно от степени созданных затруднений. Между тем на практике возможны ситуации, при которых правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств может прийти к выводу о несоразмерности административного наказания, определенного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, характеру совершенного административного правонарушения.
В качестве единственной альтернативы назначению административного наказания в пределах санкции соответствующей статьи при привлечении к ответственности за совершение административных правонарушений Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения, когда действие или бездействие хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного деяния и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляет существенного нарушения охраняемых общественных отношений (статья 2.9). В то же время административное правонарушение не может быть признано малозначительным исходя из личности и имущественного положения привлекаемого к административной ответственности лица, добровольного устранения последствий правонарушения, возмещения причиненного ущерба. Данные выводы разделяются Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (пункты 18 и 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).
Следовательно, в системе действующего правового регулирования освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения не может использоваться для целей учета имущественного и финансового положения привлекаемого к административной ответственности юридического лица. Кроме того, освобождение от административной ответственности путем признания правонарушения малозначительным во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности наказания, предусмотренного конкретной статьей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, характеру административного правонарушения, противоречило бы вытекающему из принципа справедливости принципу неотвратимости ответственности, а также целям административного наказания и не обеспечивало бы решение конституционно значимых задач законодательства об административных правонарушениях (статья 1.2 КоАП Российской Федерации).
Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца, а также с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, рассрочить уплату административного штрафа на срок до трех месяцев (статья 31.5). Однако применительно к случаям возложения на юридические лица значительных по размеру административных штрафов, уплатить которые в установленные законом сроки они не в состоянии по объективным причинам, указанные сроки отсрочки и рассрочки уплаты административного штрафа могут быть недостаточными, притом что возможность их продления данным Кодексом не предусмотрена. В случае же неуплаты административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности, в течение тридцати дней со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки данное лицо подлежит привлечению к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП Российской Федерации, санкция которой предусматривает наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа. Применение такого недифференцированного по размеру штрафа в случаях, когда сумма первоначально назначенного административного штрафа уже является для привлекаемого к административной ответственности лица весьма обременительной, может приобретать характер чрезмерного административного взыскания.
Соответственно, в действующей системе правового регулирования применение в отношении юридического лица значительного по размеру нижнего предела административного штрафа, установленного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, не исключает превращения такого административного штрафа из меры воздействия, направленной на предупреждение административных правонарушений, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 июля 2001 года N 13-П, недопустимо в силу статей 17, 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и противоречит общеправовому принципу справедливости.
4.3. Таким образом, положение части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, предусматривающее во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных им пределах - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (часть 3), постольку, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым - обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
В связи с этим федеральному законодателю - исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - надлежит внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, которые позволят назначать за административное правонарушение, предусмотренное частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, справедливое и соразмерное наказание с учетом имущественного и финансового положения юридического лица и иных имеющих значение для назначения административного наказания обстоятельств.
Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, может быть снижен антимонопольным органом или судом на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации соответствующей Конституции Российской Федерации постольку, поскольку ее положения, обеспечивая достижение целей административного наказания, направлены на создание надлежащих условий для защиты конкуренции, свободы экономической деятельности, прав и свобод граждан и их объединений.
2. Признать положение части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, предусматривающее во взаимосвязи с установленными данным Кодексом правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных им пределах - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (часть 3), постольку, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым - обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
3. Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, может быть снижен антимонопольным органом или судом на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении.
4. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт» и основанные на части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой она признана настоящим Постановлением не соответствующей Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру, если для этого нет иных препятствий.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации