3.2. Пределы усмотрения законодателя при регулировании создания и деятельности политических партий и характер устанавливаемых им требований предопределяются также конституционными правами и свободами, в том числе правом каждого на объединение, гарантии которого, как многократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и подтверждается прецедентной практикой Европейского Суда по правам человека, распространяются и на политические партии, а также свободой мысли и слова, правом каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, свободно выбирать, иметь и распространять убеждения (статья 28; статья 29, части 1 и 2; статья 30 Конституции Российской Федерации), поскольку объединение лиц, имеющих одинаковые убеждения или интересы или разделяющих общие идеи, является одной из форм коллективной реализации свободы мысли и слова. Указанным положениям коррелируют международно-правовые обязательства Российской Федерации, принятые ею, в частности, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 22) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 11).
Согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 декабря 2004 года N 18-П, законодатель вправе урегулировать - на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, - правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем регулирование - в силу статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, - не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.
Развивая приведенную правовую позицию в Постановлении от 1 февраля 2005 года N 1-П, Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что федеральный законодатель, устанавливая критерии численности политических партий, призван действовать так, чтобы, с одной стороны, эти критерии не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой - чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т.е. в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности.
В Постановлении от 1 февраля 2005 года N 1-П Конституционный Суд Российской Федерации признал установленные Федеральным законом «О политических партиях» (в редакции Федерального закона от 21 марта 2002 года N 31-ФЗ) количественные критерии создания политической партии не противоречащими Конституции Российской Федерации. Одновременно Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер только в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, имеющие в условиях действия конституционного принципа многопартийности равные правовые возможности для участия в политическом волеобразовании многонационального народа Российской Федерации.
По смыслу изложенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации; данные требования, предъявляемые к политическим партиям, могут меняться в ту или иную сторону, поскольку они не произвольны, а объективно обусловлены решаемыми в законодательном порядке задачами в сфере развития политической системы и обеспечения ее адекватности принципам конституционного строя Российской Федерации и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические партии или его несоразмерное ограничение.
3.3. В силу особенностей социально-политического развития Российской Федерации закрепленные Федеральным законом «О политических партиях» требования к созданию политической партии и ее участию в избирательном процессе - в их корреляции с правом на объединение и иными политическими правами - представляют собой обусловленные становлением устойчивой многопартийности как одной из основ конституционного строя Российской Федерации критерии, соответствие которым общественного объединения не только предоставляет ему права, но и возлагает на государство в лице органов государственной власти конституционные обязанности по отношению к такому объединению и его членам, проистекающие из конституционного признания политических партий институтом, необходимым для функционирования демократического правового государства.
Поскольку политические партии создаются в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления (пункт 1 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях»), установление этих критериев федеральный законодатель правомерно связывает с реальной способностью политической партии выражать интересы значительной части общества и выполнять возложенную на нее публичную функцию.
Рассматриваемые в настоящем деле положения абзаца третьего пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях», касающиеся требований к численности политических партий и их региональных отделений, предусматривают обусловленные изменением их роли в избирательном процессе общие количественные критерии создания и деятельности для всех политических партий, которые в установленный равно для всех срок - до 1 января 2006 года - должны были привести свою численность в соответствие с новыми требованиями, а при их невыполнении - до 1 января 2007 года преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы либо ликвидироваться (статья 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 168-ФЗ).
Эти количественные критерии, установленные до введения пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы и задолго до проведения выборов в Государственную Думу, не носят дискриминационного характера, поскольку не препятствуют выдвижению разнообразных политических программ и в равной мере распространяются на все общественные объединения, позиционирующие себя в качестве политических партий, независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, и не посягают на само существо права граждан на объединение. Их применение, как показала практика, сохранило возможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, имеющие в условиях действия конституционного принципа многопартийности равные правовые возможности для участия в политическом волеобразовании многонационального народа Российской Федерации (по данным Федеральной регистрационной службы Министерства юстиции Российской Федерации, на 1 января 2007 года из 33 действовавших политических партий 17 подтвердили свое соответствие новым требованиям федерального законодательства, три - приняли решение о добровольном преобразовании в общественные объединения иной организационно-правовой формы).
Что же касается членов политической партии, не отвечающей установленным Федеральным законом «О политических партиях» требованиям, то они не были лишены предоставленной им Федеральным законом от 20 декабря 2004 года N 168-ФЗ и в установленные им сроки возможности выбора, включая возможность довести численность политической партии до требуемой, преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях», создать новую или вступить в иную политическую партию.
4. Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом установленного данным Федеральным законом специального порядка регистрации политической партии и ее региональных отделений; политическая партия и ее региональное отделение осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации.
Названные положения находятся в системной связи с рассматриваемым в настоящем деле положением подпункта «ж» пункта 1 статьи 18 Федерального закона «О политических партиях», согласно которому для государственной регистрации регионального отделения политической партии в уполномоченный территориальный орган в числе прочих документов предоставляется список членов регионального отделения политической партии и которое, в свою очередь, взаимосвязано с другими положениями того же Федерального закона, а именно с абзацем третьим пункта 2 статьи 3, устанавливающим необходимый минимум численности членов политической партии и ее региональных отделений, пунктом 6 статьи 23, закрепляющим право гражданина Российской Федерации быть членом только одной политической партии и состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания, а также подпунктом «а» пункта 1 статьи 38, предоставляющим уполномоченным государственным органам право знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политических партий и число членов каждого регионального отделения политической партии.
По смыслу приведенных законоположений, регистрация политической партии и ее региональных отделений есть акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, заключающийся во внесении в государственный реестр сведений о создании политической партии, свидетельствующих о том, что она отвечает требованиям Федерального закона «О политических партиях». Этим не затрагивается само существо права на создание политической партии, поскольку государственная регистрация не только влечет признание политической партии юридическим лицом (статьи 48 и 51 ГК Российской Федерации), но и обусловливает возложение на политическую партию особой публичной функции, проистекающей из признания ее единственным коллективным субъектом избирательного процесса (пункт 1 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях», части 1 и 2 статьи 7 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Фиксацией уполномоченным на то государственным органом факта соответствия политической партии установленным законом требованиям предопределяется также возложение на государство определенных обязанностей по отношению к политической партии и ее членам.
Такому пониманию корреспондирует позиция Европейского Суда по правам человека, который в Постановлении от 10 июля 1998 года по делу «Сидиропулос (Sidiropoulos) и другие против Греции», отметив, что право создать ассоциацию является неотъемлемой составной частью права, провозглашенного статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, хотя в ее тексте упоминается лишь право создавать профсоюзы, пришел к следующему выводу: «Возможность для граждан создать юридическое лицо, чтобы совместно действовать в сфере своих интересов, является наиболее важным аспектом права на свободу общественных объединений, без которого это право лишается своего смысла. Способ, каким национальное законодательство закрепляет эту свободу, и его применение в практической деятельности властей - показатель демократии в стране. Разумеется, государства обладают правом следить за соответствием целей и деятельности объединения нормам законодательства, но они должны использовать это право способом, не противоречащим их обязательствам по Конвенции».
Федеральный закон «О политических партиях», вводя подпунктом «ж» пункта 1 статьи 18 требование представлять для государственной регистрации регионального отделения политической партии список его членов, одновременно в пункте 6 статьи 19 указывает, что эта информация предназначена для сведения данного органа и относится к информации с ограниченным доступом, разглашение которой без согласия соответствующих членов политической партии влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Правовой режим информации ограниченного доступа раскрывается в Федеральном законе от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», согласно которому ограничение доступа к информации устанавливается в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; соблюдение конфиденциальности информации с ограниченным доступом обязательно (части 1 и 2 статьи 9); обладатель такой информации обязан ограничивать доступ к ней (подпункт 3 части 4 статьи 6), предотвращать несанкционированный доступ к ней и (или) передачу ее лицам, не имеющим права на доступ к информации (подпункт 1 части 4 статьи 16); лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться в установленном порядке за судебной защитой своих прав, в том числе с исками о возмещении убытков, компенсации морального вреда, защите чести, достоинства и деловой репутации (часть 2 статьи 17).
Следовательно, информация, предоставление которой предусматривается подпунктом «ж» пункта 1 статьи 18 Федерального закона «О политических партиях», находящимся во взаимосвязи с абзацем третьим пункта 2 статьи 3, пунктом 6 статьи 23 и подпунктом «а» пункта 1 статьи 38, служит исключительно целям реализации установленных законом полномочий государственных органов по регистрации региональных отделений политических партий и осуществлению в установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О политических партиях» пределах контроля за их деятельностью и не может быть использована в иных целях, в том числе для ограничения прав и свобод членов политических партий, реализуемых ими индивидуально или в коллективной форме, либо для предоставления им каких-либо преимуществ. Этим не исключается иное регулирование условий и порядка государственной регистрации региональных отделений политических партий, поскольку регулированием в данной сфере не нарушается свобода создания политических партий и достигаются указанные цели государственной регистрации.
5. Указанные в статье 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» сроки, до истечения которых политические партии, зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» в прежней редакции, должны были привести свою численность в соответствие с новыми условиями (1 января 2006 года) или преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы либо ликвидироваться (1 января 2007 года), были введены федеральным законодателем для того, чтобы такие политические партии могли предпринять те или иные действия, направленные на выполнение требований, предъявляемых к численности политической партии.
Предписания части четвертой данной статьи, действие которых ограничено во времени, конкретизированы в подпунктах «г», «д» пункта 3 статьи 41 Федерального закона «О политических партиях», согласно которым политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации в случае отсутствия региональных отделений политической партии численностью не менее пятисот членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации и при отсутствии необходимого числа членов партии, предусмотренного пунктом 2 статьи 3 данного Федерального закона.
По смыслу Федерального закона «О политических партиях» во взаимосвязи с положениями статьи 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 168-ФЗ, несоответствие общественного политического объединения установленным требованиям означает, что оно утрачивает статус политической партии, а государство освобождается от обязанностей по отношению к такой политической партии, возложенных на него Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом. При этом политическая партия в установленный законом срок может быть преобразована в общественное объединение иной организационно-правовой формы или ликвидирована по решению ее высшего руководящего органа - съезда. Ликвидация политической партии по решению Верховного Суда Российской Федерации, принимаемому по заявлению федерального уполномоченного органа и только в случаях, исчерпывающим образом установленных в пункте 3 статьи 41 Федерального закона «О политических партиях», является альтернативным способом констатации факта утраты политической партией соответствующего статуса. Причем основания ликвидации политической партии, закрепленные в подпунктах «г», «д» пункта 3 статьи 41, сформулированы законодателем уже, чем это сделано в части четвертой статьи 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 168-ФЗ.
Прекращение деятельности политической партии влечет исключение соответствующей записи из единого государственного реестра юридических лиц, а следовательно, и утрату статуса юридического лица, что, в свою очередь, влечет утрату права на коллективное участие в избирательном процессе (в том числе путем выдвижения списков кандидатов в депутаты). Данным правом изначально - в силу собственной природы - не обладают иные объединения граждан, в том числе религиозные объединения и акционерные общества, применительно к ликвидации которых как юридических лиц Конституционный Суд Российской Федерации ранее сформулировал ряд правовых позиций (Постановления от 23 ноября 1999 года N 16-П, от 18 июля 2003 года N 14-П, определения от 13 апреля 2000 года N 46-О, от 7 февраля 2002 года N 7-О). Однако эти правовые позиции, сохраняющие свою силу, выработаны без учета особенностей таких юридических лиц, как политические партии, которые обусловлены местом и ролью политических партий в системе демократии, возлагаемыми на них публичными функциями, в том числе в связи с участием в избирательном процессе в качестве единственных коллективных субъектов.
Ликвидация политической партии по основаниям, предусмотренным подпунктами «г», «д» пункта 3 статьи 41 Федерального закона «О политических партиях», не означает, однако, запрет такой партии в смысле статьи 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, которая возможностью применения данной санкции (основания и порядок ее применения конкретизированы Федеральными законами «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О противодействии экстремистской деятельности») гарантирует идентичность целей или действий политической партии демократии в федеративном правовом государстве с республиканской формой правления, как она провозглашена в статье 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации и раскрывается в других ее положениях. Бывшие члены такой партии имеют возможность создать новую политическую партию, преобразовать ее в общественное объединение иной организационно-правовой формы либо стать членами других политических партий.
6. Таким образом, абзац третий пункта второго статьи 3 Федерального закона «О политических партиях», закрепляющий требования к численности политической партии и ее региональных отделений, и находящиеся в нормативном единстве с ним подпункт «ж» пункта 1 статьи 18 и подпункты «г», «д» пункта 3 статьи 41 названного Федерального закона, регулирующие условия и порядок государственной регистрации регионального отделения политической партии и последствия изменения статуса политических общественных объединений, не отвечающих требованиям, предъявляемым к политической партии, - в системе действующего правового регулирования, в том числе во взаимосвязи с положениями статей 1, 2, 3, 13, 15 (часть 4), 17, 19, 28, 29, 30 и 32 (части 1 и 2), 45 (часть 1) и 55 Конституции Российской Федерации и законодательства об общественных объединениях, выборах и референдумах, а также с учетом конкретно-исторических условий становления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления устойчивой многопартийной системы - нельзя признать чрезмерно ограничивающими право на объединение в политические партии.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзаца третьего пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях», которыми устанавливаются требования к численности политической партии и ее региональных отделений, и находящиеся в нормативном единстве с этими положениями подпункт «ж» пункта 1 статьи 18 и подпункты «г», «д» пункта 3 статьи 41 названного Федерального закона, регулирующие условия и порядок государственной регистрации регионального отделения политической партии, а также последствия изменения статуса политической партии, не отвечающей требованиям, предъявляемым к политической партии.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации