ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 июня 2002 г. N 11-П
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.С. Бондаря, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием судьи Верховного Суда Российской Федерации М.Н. Лаврентьевой, судьи Октябрьского районного суда города Краснодара Ю.В. Колмычека, граждан М.С. Абзаева, В.Ф. Бородкина, К.А. Бочарова, В.Я. Васильева, А.Г. Васькина, Д.Х. Габбасова, Л.Я. Грабовецкого, Ю.Н. Дмитриева, В.М. Ермакова, А.С. Казакевича, В.А. Калыгина, Н.А. Коваленко, А.М. Кондратьева, Е.А. Микрюкова, Ю.А. Наговицына, М.М. Пакина, А.М. Панкратова, В.Ф. Пляскина, В.А. Покровского, Е.Г. Прокофьева, В.З. Савченко, И.А. Свирина, Ю.И. Таянко, К.Д. Школьника, А.С. Юрченко, граждан Ю.К. Гладкова, Д.И. Горохова, Н.А. Карибджаняна, И.Т. Моисеева, М.И. Ойсбойта, А.И. Сейфуллаева, В.С. Сигидиненко, А.А. Тычкова и их представителей - адвокатов Е.Л. Липцер и К.А. Москаленко, представителя гражданина В.И. Никольского - адвоката О.И. Кизименко, гражданина В.Ф. Куклева и его представителей - адвокатов Р.В. Чарковского и А.Е. Оленина, представителя гражданина В.В. Евкина - Е.И. Евкиной, представителя гражданина А.П. Лукина - Е.З. Лукиной, представителей Международной Ассоциации Союзов «Чернобыль - Атом», региональной благотворительной общественной организации инвалидов и пенсионеров - чернобыльцев Министерства топлива и энергетики Российской Федерации («Чернобыльцы Минтопэнерго»), Гагаринской районной организации Союз «Чернобыль» (город Москва) - Л.П. Драча и К.Е. Баскина, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева и представителей Совета Федерации - адвокатов С.А. Насонова и А.Г. Манова,
руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, подпунктом «а» пункта 1, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакциях от 24 ноября 1995 года и от 12 февраля 2001 года), Федеральных законов от 12 февраля 2001 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от 19 июня 2000 года «О минимальном размере оплаты труда» и от 7 августа 2000 года «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Верховного Суда Российской Федерации, запрос Октябрьского районного суда города Краснодара, жалобы Международной Ассоциации Союзов «Чернобыль - Атом», региональной благотворительной общественной организации инвалидов и пенсионеров - чернобыльцев Министерства топлива и энергетики Российской Федерации («Чернобыльцы Минтопэнерго»), Гагаринской районной организации Союз «Чернобыль» (город Москва), а также жалобы граждан М.С. Абзаева, Н.Б. Березовского, А.Ф. Бибикова, В.Ф. Бородкина, А.П. Борщевского, К.А. Бочарова, В.Я. Васильева, А.Г. Васькина, Д.Х. Габбасова, Ю.К. Гладкова, А.В. Головина, Д.И. Горохова, Л.Я. Грабовецкого, С.В. Грибаненкова, Ю.Н. Дмитриева, В.В. Евкина, В.Н. Егорова, В.М. Ермакова, А.И. Загорулько, А.С. Казакевича, В.А. Калыгина, Н.А. Карибджаняна, Н.А. Коваленко, А.М. Кондратьева, В.Г. Кулемина, В.Г. Краснухина, В.Ф. Куклева, Н.М. Куринного, А.Н. Лаврентьева, А.П. Лукина, В.Ф. Масенко, Е.А. Микрюкова, И.Т. Моисеева, Ю.А. Наговицына, В.И. Никольского, М.И. Ойсбойта, И.Н. Острецова, М.М. Пакина, А.М. Панкратова, С.А. Патрина, В.Ф. Пляскина, В.А. Покровского, Е.Г. Прокофьева, В.З. Савченко, И.А. Свирина, А.И. Сейфуллаева, В.В. Сенько, В.С. Сигидиненко, В.Л. Солопова, Ю.И. Таянко, С.С. Телевного, Г.Г. Титникова, А.А. Тычкова, Е.В. Финкова, Б.И. Хихли, В.Е. Чичканя, К.Д. Школьника и А.С. Юрченко. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации нормативные положения, конституционность которых оспаривается заявителями.
Учитывая, что обращения перечисленных судов, общественных организаций и граждан касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.Д. Рудкина, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, Министра труда и социального развития Российской Федерации А.П. Починка, а также представителей: от Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - Н.В. Герасимову, от Министерства финансов Российской Федерации - Т.А. Голикову, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - Е.В. Коростелева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. 18 июня 1992 года был принят специальный (базовый) Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», направленный, как указано в его статье 1, на защиту прав и интересов граждан Российской Федерации, которые оказались в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, либо принимали участие в ликвидации ее последствий.
Отдельные положения этого Закона (в редакции от 24 ноября 1995 года) уже были предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации. Выраженные в принятом 1 декабря 1997 года Постановлении правовые позиции сохраняют свою силу и в соответствии со статьей 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, статьями 6, 79 и 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» являются обязательными для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации, иных участников правовых отношений, а их преодоление при установлении нового правового регулирования недопустимо.
1.1. Заявителями по настоящему делу оспаривается конституционность следующих норм Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»: части третьей статьи 5 (в редакции от 12 февраля 2001 года), пункта 25 части первой статьи 14 (в редакциях от 24 ноября 1995 года и от 12 февраля 2001 года), части второй статьи 14 (в редакции от 12 февраля 2001 года), пункта 10 части первой статьи 15 (в редакции от 7 августа 2000 года) и пункта 11 части первой статьи 15 (в редакции от 12 февраля 2001 года), абзаца второго пункта 2 части первой статьи 29 (в редакции от 12 февраля 2001 года), а также статей 1, 2 и 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», статей 1 - 4 Федерального закона от 19 июня 2000 года «О минимальном размере оплаты труда», статьи 3 и пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 7 августа 2000 года «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации».
По мнению заявителей, данные нормы, вводя новый критерий определения размера возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, снижают уровень социальных гарантий по сравнению с установленным ранее (Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в редакции от 24 ноября 1995 года), нарушают принципы справедливости и равенства и не соответствуют статьям 1, 2, 7, 10, 15, 17 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 31, 35, 39, 42, 45 (части 1 и 2), 46, 53, 54 (часть 1) и 55 Конституции Российской Федерации.
Оспариваемые нормы регулируют: исчисление возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, а в случае их смерти - нетрудоспособным членам семьи, находившимся на иждивении указанных граждан, в твердых суммах исходя только из группы инвалидности, а не как это было ранее - в зависимости от размера утраченного заработка (в том числе из условного - для случаев, когда период работ по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС составил менее одного полного календарного месяца) и степени утраты трудоспособности; предоставление тем гражданам из названных категорий, которым вред уже возмещался до принятия Федерального закона от 12 февраля 2001 года, права выбора - получать возмещение вреда в прежних размерах, но не свыше 10000 рублей, либо в твердых суммах; исчисление ряда иных денежных компенсационных выплат, входящих в объем возмещения вреда, исходя из базовой суммы в 100 рублей вместо применявшегося ранее минимального размера оплаты труда; введение нового критерия ежегодной индексации сумм возмещения вреда - пропорционально росту величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации; кроме того, ими устанавливается право органов, уполномоченных Правительством Российской Федерации, проверять достоверность сведений, предоставляемых для исчисления и получения сумм возмещения вреда, и определяются общие условия выплат недополученных сумм возмещения вреда в соответствии с пунктом 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года в течение 2001 - 2003 годов.
Гражданин Е.А. Микрюков, кроме того, просит проверить конституционность нормы, содержащейся в пункте 3 статьи 1086 ГК Российской Федерации, статьях 14 и 15 Правил возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей (в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года), и статье 12 Федерального закона от 24 июля 1998 года «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», о порядке определения среднемесячного заработка (дохода) для исчисления возмещения вреда. Фактически же, как следует из жалобы, заявителем ставится вопрос о выборе нормы, подлежащей применению в его деле, разрешение которого входит в полномочия судов общей юрисдикции, иных правоприменителей и не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
В жалобах ряда граждан ставится также вопрос о распространении порядка определения заработка для исчисления пенсий, установленного в статье 38 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (по желанию обратившегося он может браться за любой период работы на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению), на определение заработка для исчисления возмещения вреда инвалидам - чернобыльцам. Разрешение данного вопроса относится к полномочиям законодателя и в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она установлена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», не входит.
1.2. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются нормы о возмещении вреда, причиненного здоровью граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в связи с переходом на новое правовое регулирование, предполагающее в качестве основного критерия определения размера возмещения вреда степень утраты здоровья (инвалидность), а не утраченный заработок, и, соответственно, установление твердых денежных сумм, а также их индексацию без применения минимального размера оплаты труда.
2. Из статей 1, 2 и 7 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 42 и 53 вытекает, что признание и обеспечение права на возмещение вреда здоровью, являющемуся для каждого неотчуждаемым благом, - конституционная обязанность Российской Федерации как социального правового государства.
Сам факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно - правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами (такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года).
В рамках правового регулирования этих отношений гражданам гарантируется предоставление денежных и иных материальных компенсаций и льгот за вред, причиненный их здоровью вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также за риск радиационного вреда вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни (часть первая статьи 3 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в первоначальной редакции).
В силу статьи 71 (пункт «в») Конституции Российской Федерации государство обязано регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, что требует от федерального законодателя использования эффективных правовых механизмов возмещения вреда здоровью в условиях инфляции и роста цен.
Предусмотренные базовым Законом процедуры назначения и определения размера компенсационных выплат не требуют от гражданина доказывания наличия и объема причиненного его здоровью вреда, который подлежит возмещению. Вместе с тем не исключается возмещение вреда на основе норм гражданского законодательства, если гражданин обращается за защитой своих прав в судебном порядке. Возможность выплаты дополнительных сумм по судебному решению наряду с недопустимостью уменьшения уже установленного размера компенсационных выплат повышают гарантии защиты прав и законных интересов граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы.
Учитывая, что вред, причиненный чернобыльской катастрофой, является вредом реально невосполнимым и неисчисляемым, объективно затруднено, а во многих случаях невозможно полное по объему его возмещение. Но во всяком случае размер возмещения должен обеспечивать лицам, пострадавшим в результате этой катастрофы, такой уровень жизни, при котором - в сопоставлении с доходами граждан по стране в целом - не ставились бы под сомнение само их право на возмещение вреда и принцип уважения достоинства личности.
Определяя порядок обеспечения названного права, федеральный законодатель может избирать различные способы возмещения вреда - единовременную денежную компенсацию, ежемесячные и иные компенсационные выплаты, но не вправе при этом снижать признанный государством уровень возмещения вреда. Вместе с тем все лица, здоровью которых причинен в результате одной и той же техногенной катастрофы вред, как правило, не устранимый с течением времени, имеют равное право на возмещение расходов, возникших в связи с потерей и (или) ухудшением здоровья, что влияет и на определение критериев исчисления размера денежных компенсаций. Поэтому федеральный законодатель должен исходить из конституционных принципов справедливости (статьи 1 и 7 Конституции Российской Федерации) и равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (статья 19 Конституции Российской Федерации), в том числе независимо от профессиональной принадлежности, должностного положения этих лиц и, соответственно, от уровня их заработной платы.
Возмещение вреда здоровью граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, не может отождествляться с какими-либо обязательными социальными выплатами, включая выплаты по обязательному социальному страхованию, поскольку особенности такого возмещения обусловлены конституционно - правовой природой соответствующих отношений, включая их длящийся характер, чем предопределяется правовой статус указанных граждан. Принимая на себя ответственность по возмещению вреда, государство обязано руководствоваться вытекающими из статей 2, 19 и 42 Конституции Российской Федерации требованиями, в основе которых лежит признание в качестве конституционной ценности жизни и здоровья, имеющих равное, одинаковое значение для всех граждан, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы.
3. Пунктом 25 части первой, частью второй статьи 14 и абзацем вторым пункта 2 части первой статьи 29 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года установлено, что возмещение вреда гражданам, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, а в случае их смерти - нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении, производится в твердых суммах в зависимости от группы инвалидности (инвалидам I группы - 5000 рублей, инвалидам II группы - 2500 рублей, инвалидам III группы - 1000 рублей), а не исходя из заработка.
3.1. Конституционно - правовая природа отношений, возникающих при возмещении государством вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, обусловливает необходимость максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года). При этом решения законодателя о внесении изменений в способы возмещения вреда, об уточнении критериев его дифференциации или адресности не могут противоречить конституционно - значимым целям, должны отвечать принципам справедливости и соразмерности и не умалять конституционные права, в том числе право, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации.
Отказ федерального законодателя от определения размера возмещения вреда в зависимости от заработка и переход к новому способу - в зависимости от степени утраты здоровья - предполагает соблюдение требований, вытекающих, в частности, из необходимости эффективного индексирования в соответствии с изменением показателей прожиточного минимума, а также принципа правовой определенности и стабильности правовых отношений, исходя из которых государство должно стремиться обеспечить достойную жизнь этих граждан.
Следовательно, сам по себе переход к новому способу определения размера возмещения вреда, как основанный на признании конституционного принципа равенства всех перед законом и вытекающего из этого равенства ценности жизни и здоровья всех граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы, не противоречит Конституции Российской Федерации.