Подобное правовое регулирование было осуществлено при решении вопроса об исчислении размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, в том числе вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами (методика, утвержденная приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 апреля 2009 года N 87).
Модель правового регулирования, основанная на применении стандартных формул для исчисления размера вреда окружающей среде, которое вместе с тем освобождает государство как собственника специфического имущественного объекта от доказывания размера причиненного ему ущерба, отвечает природе соответствующих правоотношений.
Таким образом, сама по себе часть 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации, содержащая лишь отсылку к таксам и методикам как форме исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, притом что такой размер, будучи величиной условной, поддается лишь приблизительному исчислению, не противоречит Конституции Российской Федерации.
Законодатель в силу имеющейся у него дискреции вправе установить и такую модель правового регулирования, при которой произведенные правонарушителем расходы на возмещение вреда лесам будут учитываться при определении размера выплат в соответствии с таксами и методиками (т.е. вычитаться из них), равно как и предусмотреть размер выплат в соответствии с таксами и методиками, учитывающий исполнение правонарушителем обязанности по устранению вреда в натуре, при условии что неисполнение данной обязанности с неизбежностью повлечет для причинителя вреда негативные правовые последствия.
В то же время законодатель вправе установить, что в каждом конкретном случае помимо выплаты, исчисленной в соответствии с таксами и методиками, объем возмещения вреда, причиненного лесам, с учетом специфического характера такого возмещения будет включать и иные элементы, и, руководствуясь конституционным принципом четкости, ясности и недвусмысленности правовых норм, определить, в чем состоят эти элементы, и как они соотносятся с размером вреда, подлежащего возмещению в соответствии с таксами и методиками.
Что касается вопроса о возможности применения такс и методик исчисления размера вреда, причиненного разным природным объектам (средам), то согласно утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 года N 238 Методике исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту окружающей среды, в настоящее время (после внесения в данную Методику изменений приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 апреля 2014 года N 194) исчисление размера вреда при самовольном снятии, уничтожении или порче почв в лесах производится в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства», приложение N 3).
4. В силу специфики природных объектов, которым причиняется вред, и необходимости прекращения негативного воздействия на окружающую среду особое значение имеют оперативное устранение причин такого нарушения и ограничение его последствий.
Так, физико-химические свойства нефти и нефтепродуктов, обладающих высокой токсичностью и вызывающих скоротечные негативные последствия, при загрязнении ими почв в лесах обусловливают необходимость принятия безотлагательных мер для недопущения дальнейшего загрязнения. Причем речь идет не только о прекращении поступления нефти и нефтепродуктов в окружающую среду - нефтяное пятно должно быть в кратчайшие сроки нейтрализовано, с тем чтобы было предотвращено распространение загрязнения вширь и вглубь и проникновение вредных веществ в сопредельные среды (например, в воду) и на сопредельные территории. Поскольку добыча углеводородов осуществляется, как правило, в труднодоступных местах и при этом используется сложная современная техника, государство в случаях загрязнения почв нефтью и нефтепродуктами вправе возложить принятие оперативных мер непосредственно на организацию, производящую разведку месторождений, добычу нефти, переработку, транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов.
Вместе с тем законодатель, устанавливая соответствующее правовое регулирование исходя из конституционных принципов пропорциональности и соразмерности (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации) и недопустимости при осуществлении прав и свобод человека и гражданина нарушений прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), обязан обеспечивать баланс публичного интереса, заключающегося в максимально быстром и полном восстановлении природного ресурса, и частного интереса, который состоит в возможности свободной реализации хозяйствующими субъектами права собственности и права на осуществление предпринимательской деятельности. Для достижения такого баланса принципиальное значение имеет определение соотношения между обязанностью причинителя вреда принять меры по ликвидации последствий загрязнения (устранению выявленного нарушения) и его обязанностью компенсировать вред, причиненный окружающей среде, в частности установление того, должны ли учитываться расходы, понесенные причинителем вреда на ликвидацию последствий загрязнения, при расчете размера подлежащей взысканию компенсации.
4.1. Требование определенности правового регулирования, обусловленное конституционными принципами правового государства, верховенства закона и юридического равенства, предполагает, что механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения или системы нормативных положений, находящихся в очевидной взаимосвязи. Между тем действующая система правового регулирования отношений по возмещению государству как публичному собственнику вреда, причиненного лесам, не является достаточно определенной, что не способствует ни предотвращению негативных последствий загрязнения нефтью и нефтепродуктами и восстановлению поврежденного природного объекта, ни обеспечению баланса конституционно защищаемых интересов.
Согласно статье 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды» за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Статья 99 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 1), а привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред (часть 2).
Факт совершения экологического правонарушения может получить уголовно-правовую квалификацию, когда необходимо использовать закрепленные в уголовном законе методы защиты конституционно значимых ценностей. Так, глава 26 УК Российской Федерации (статьи 246 - 262) предусматривает ответственность за совершение экологических преступлений, в частности загрязнение вод (статья 250), порчу земли (статья 254), уничтожение или повреждение лесных насаждений (статья 261). Ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования установлена в главе 8 КоАП Российской Федерации (статьи 8.1 - 8.46).
Из положений статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации, рассматриваемых во взаимосвязи с иными положениями данного Кодекса, а также нормами Федерального закона «Об охране окружающей среды», не следует определенный ответ на вопрос, возникает ли обязанность по устранению выявленного нарушения лишь в тех случаях, когда оно подпадает под признаки правонарушения, за которое предусмотрена уголовная либо административная ответственность, или же в данной статье речь идет о нарушении лесного законодательства как таковом (а значит, если оно сопряжено с причинением вреда лесам, фактически о гражданско-правовом деликте).
Утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, предусматривает, в частности, что размер ущерба определяется: в соответствии с таксами для исчисления размера ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, заготовка древесины которых допускается; таксами для исчисления размера ущерба, причиненного деревьям и кустарникам, заготовка древесины которых не допускается; таксами для исчисления размера ущерба, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, за исключением ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам (пункт 2).
Согласно же пункту 3 Методики при причинении вреда лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие воздействия сточных вод, химических, радиоактивных и других вредных веществ, отходов производства и потребления, ввода в эксплуатацию производственных объектов без устройств, предотвращающих вредное воздействие, лесных пожаров, возникших в результате поджога или небрежного обращения с огнем, в состав ущерба включаются расходы, связанные с приведением соответствующей территории в состояние, пригодное для дальнейшего использования, а также расходы, связанные с тушением лесных пожаров. Данное положение содержит неопределенность относительно того, подразумевается ли включение таких расходов в состав компенсации сверх суммы, исчисленной по Методике на основе таксового метода, либо, напротив, предполагается вычет из суммы, исчисленной по ней на основе таксового метода, либо же просто декларируются принципы ее построения (учитывая, что в некоторых случаях таксы определяются именно исходя из таких расходов).
Более того, положение Методики, касающееся приведения соответствующей территории в состояние, пригодное для дальнейшего использования, также не может считаться в полной мере определенным. По его буквальному смыслу, эта деятельность не тождественна приведению окружающей среды в состояние, существовавшее до совершения правонарушения. Неясно и соотношение термина «приведение в состояние, пригодное для дальнейшего использования» применительно к объему и составу мероприятий с понятиями «устранить выявленное нарушение» и «возместить причиненный вред», содержащимися в части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации, притом что именно соотношение этих понятий фактически предопределяет момент, когда должна начаться реализация обязанности возместить причиненный вред, а соответственно, и объем (структуру) такого вреда.
4.2. О неопределенности рассматриваемого правового регулирования свидетельствует и противоречивая правоприменительная практика. Некоторые арбитражные суды норму части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации об обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный ущерб интерпретируют как устанавливающую не два, а одно требование и, исходя из такого толкования, делают вывод: поскольку причинитель вреда произвел восстановительные работы, а ущерб, причиненный окружающей среде, возмещен в добровольном порядке, правовые основания для удовлетворения требования природоохранного органа о взыскании компенсации ущерба отсутствуют (постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 ноября 2009 года по делу N А29-307/2009 и от 12 марта 2010 года по делу N А29-8492/2008).
Другие арбитражные суды отказывают хозяйствующим субъектам в зачете средств, потраченных на устранение последствий загрязнения окружающей среды, полагая, что ликвидация ответчиком загрязнения своими силами и возмещение вреда окружающей среде по утвержденным таксам являются самостоятельными формами компенсации ущерба, которые прямо предписаны законом (постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 декабря 2013 года по делу N А75-2278/2013 и от 24 сентября 2014 года по делу N А75-4505/2012).
Ряд арбитражных судов толкуют норму пункта 3 статьи 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» как указывающую на повышенную имущественную ответственность, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, нанесенного окружающей среде (что имело место в деле ООО «Заполярнефть»). Между тем в данной статье не содержится положений о повышенной гражданско-правовой ответственности, - такая ответственность предусмотрена пунктом 1 статьи 1064 ГК Российской Федерации, в котором говорится об обязанности причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещенного вреда в случаях, установленных законом. Что касается Федерального закона «Об охране окружающей среды», то он к таким законам не относится: в силу пункта 2 статьи 3 ГК Российской Федерации под гражданским законодательством, помимо самого Гражданского кодекса Российской Федерации, понимаются принятые в соответствии с ним федеральные законы, которые регулируют отношения, указанные в пунктах 1 и 2 его статьи 2.
Подобная неопределенность не может быть устранена и посредством обращения к Правилам организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 года N 240), предусматривающим для случаев разлива нефти и нефтепродуктов действия в два этапа (пункт 8).
Первый этап включает мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, которые считаются завершенными после выполнения следующих действий: прекращение сброса нефти и нефтепродуктов; сбор разлившихся нефти и нефтепродуктов до максимально достижимого уровня, обусловленного техническими характеристиками используемых специальных технических средств; размещение собранных нефти и нефтепродуктов для последующей их утилизации, исключающее вторичное загрязнение производственных объектов и объектов окружающей природной среды.
Второй этап предполагает работы по ликвидации последствий разливов нефти и нефтепродуктов, реабилитации загрязненных территорий и водных объектов, которые осуществляются в соответствии с проектами (программами) рекультивации земель и восстановления водных объектов, имеющими положительное заключение государственной экологической экспертизы. Данные работы могут считаться завершенными при достижении допустимого уровня остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, донных отложениях водных объектов, при котором, в частности, исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на сопредельные территории; допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий).
По смыслу приведенных нормативных положений, второй из названных этапов представляет собой, по сути, приведение загрязненной территории в состояние, пригодное для дальнейшего использования, на что указывается и в постановлении Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства». Однако возможность применения названных Правил в случаях, формально не относящихся к чрезвычайным ситуациям локального, местного, территориального, регионального и федерального значения, а также организации взаимодействия сил и средств, привлекаемых для их ликвидации (Основные требования к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 года N 613), не подкрепляется прямым нормативным указанием.
Таким образом, административно-правовые нормы, регулирующие устранение последствий загрязнения в результате разливов нефти и нефтепродуктов, оказались несогласованными с гражданско-правовыми нормами о возмещении вреда, причиняемого в таких случаях. Между тем по смыслу правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2003 года N 12-П, публично-правовые нормы должны быть гармонизированы с диспозитивными нормами гражданского законодательства.
5. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, неопределенность содержания правовой нормы препятствует ее единообразному пониманию, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 20 декабря 2011 года N 29-П и др.).
Отсутствие в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого правового механизма возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, порождает неопределенность в вопросе о соотношении размера подлежащего возмещению вреда, исчисленного в соответствии с таксами и методиками, и понесенными причинителем вреда расходами на устранение своими силами допущенного правонарушения. Возмещение вреда в подобных случаях может превращаться из компенсационной меры, стимулирующей скорейшую минимизацию правонарушителем негативных последствий, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, а в конечном итоге - приводить к умалению права граждан на благоприятную окружающую среду, что недопустимо в силу статей 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Таким образом, положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статье 9 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 1 - 3), 42 и 55 (часть 3), в той мере, в какой - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, - при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти, данные положения не обеспечивают надлежащий баланс между законными интересами лица, добросовестно реализующего соответствующие меры, и публичным интересом, состоящим в максимальной компенсации вреда, причиненного лесам.
Федеральным органам государственной власти в пределах их компетенции надлежит незамедлительно принять меры к устранению указанной неопределенности в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, которыми, однако, не предопределяется какое-либо конкретное решение, касающееся возможности учета понесенных причинителем вреда расходов на устранение последствий загрязнения окружающей среды при определении размера возмещения причиненного лесам вреда, исчисленного в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации таксами и методиками, - конституционно значимым в данном случае является установление объема (структуры) вреда, подлежащего возмещению, а также условий, критериев и порядка его возмещения.
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», считает возможным установить особенности исполнения настоящего Постановления, состоящие в том, что впредь до внесения изменений в действующее правовое регулирование положения части 2 статьи 99 и постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» подлежат применению в части определения объема (структуры) и размеров возмещения вреда, причиненного лесам вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами. Суды вправе в соответствии с правовыми позициями, выраженными в настоящем Постановлении, учитывать в размере вреда, исчисленного по установленным Правительством Российской Федерации таксам и методикам, необходимые и разумные расходы, понесенные причинителем вреда при устранении последствий вызванного его деятельностью загрязнения окружающей среды в результате разлива нефти и нефтепродуктов, если при этом достигается допустимый уровень остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, а также донных отложениях водных объектов, при котором, в частности, исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на сопредельные территории; допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 9 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 1), 42 и 55 (часть 3), в той мере, в какой - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, - при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти и нефтепродуктов, данные положения не обеспечивают надлежащий баланс между законными интересами лица, добросовестно реализующего соответствующие меры, и публичным интересом, состоящим в максимальной компенсации вреда, причиненного лесам.
2. Признать часть 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации не противоречащей Конституции Российской Федерации.
3. Федеральным органам государственной власти в пределах их компетенции надлежит незамедлительно принять меры к устранению неопределенности нормативного содержания положений части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении.
4. Положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства», признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат применению до внесения в действующее правовое регулирование изменений, вытекающих из настоящего Постановления.
Впредь до введения нового правового регулирования положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» подлежат применению в части определения объема (структуры) и размеров возмещения вреда, причиненного лесам вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами. Суды вправе в соответствии с правовыми позициями, выраженными в настоящем Постановлении, учитывать в размере вреда, исчисленного по установленным Правительством Российской Федерации таксам и методикам, необходимые и разумные расходы, понесенные причинителем вреда при устранении последствий вызванного его деятельностью загрязнения окружающей среды в результате разлива нефти и нефтепродуктов, если при этом достигается допустимый уровень остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, а также донных отложениях водных объектов, при котором, в частности, исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на сопредельные территории; допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий).
5. Дело с участием общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» подлежит пересмотру, если в результате осуществления им мероприятий по устранению последствий нарушения лесного законодательства состояние загрязненного лесного участка отвечает условиям, указанным в пункте 4 резолютивной части настоящего Постановления.
6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
7. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации