СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Г.А. ГАДЖИЕВА
1. В соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», проголосовав за принятое постановление по существу рассматриваемого вопроса, но оставшись в меньшинстве при голосовании по мотивировке принятого решения, излагаю свое мнение, которое является разновидностью так называемого «совпадающего мнения».
Полагаю необходимым объяснить причины подготовки мнения. При рассмотрении данного дела возникли глубокие юридические дискуссии, затрагивающие принципиальные вопросы разграничения публично-правового и частно-правового регулирования, предмета финансового (бюджетного) и гражданского права, конституционно-правовой природы собственности на публичные финансовые средства.
Общество заинтересовано в информации о сути и глубине теоретических дискуссий. Судья Верховного Суда США А. Скалия справедливо полагает, что система мнений и особых мнений превращает Верховный Суд США в центральную арену современных юридических дебатов, а его решения - из простой записи аргументированных правовых решений в нечто вроде «Истории американской правовой философии с комментариями».
2. Суть проблемы порождена нормой статьи 155 «Бюджетные полномочия Банка России» Бюджетного кодекса Российской Федерации, в пункте 2 которой формулируется общее правило: «Банк России обслуживает счета бюджетов». Однако это общее правило «размывается» нормами статьи 156 «Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета» Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно пункту 2 которой «кредитные организации выполняют функции Банка России, предусмотренные пунктом 2 статьи 155 настоящего Кодекса, в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими своих функций».
Как известно, одно из требований к решениям Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированное в статье 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», состоит в том, что Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Оспариваемые нормы должны рассматриваться в системе норм российского законодательства - конституционного, финансового, гражданского. Только в таком случае возможно выявить их конституционно-правовой смысл. Прежде всего, следует обратить внимание на нормы федеральных законов о федеральном бюджете, находящиеся в системной связи с оспариваемыми нормами. Так, в статье 49 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» было установлено, что в 2003 году обслуживание счетов бюджетов субъектов Российской Федерации, не получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, может осуществляться кредитными организациями на конкурсной основе по специально заключенному договору. В статье 152 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» установлено, что в 2004 году действие статьи 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и получения дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах не распространяется на субъекты Российской Федерации, не получающие дотации.
Следовательно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются оспариваемые нормы статей 155 и 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, находящиеся в системной связи с нормами федеральных законов о федеральном бюджете. Только при таком анализе можно объяснить, почему около половины средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов размещаются не на счетах Банка России, а на счетах в различных кредитных организациях (соответствующие данные содержатся в письме Центрального банка Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации N 241 от 3 марта 2004 года). Такой подход к определению предмета позволяет выявить смысл нормы пункта 2 статьи 155 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
3. Что означает «Банк России обслуживает счета бюджетов»? Какие правоотношения возникают между субъектами Российской Федерации, муниципалитетами и учреждениями Банка России при обслуживании счетов бюджетов?
Сложилось два подхода к ответу на эти вопросы - финансово-правовой и гражданско-правовой. В официальном мнении Министерства финансов Российской Федерации по вопросу о соответствии оспариваемых норм Конституции Российской Федерации излагается финансово-правовой подход. В его основе - тезис о том, что существует понятие государственной собственности на публичные финансы как «единства федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации», которая рассматривается как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом, как материальная основа российского государства. При этом Министерство финансов Российской Федерации опирается на истолкование статьи 8 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в силу которой в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Полагаю, что приведенное толкование конституционных положений ошибочно.
Конституционно-правовая концепция регулирования публичной собственности отвергла существовавшую во времена социализма доктрину единого фонда государственной собственности. Сейчас публичная собственность в России многосубъектна: это федеральный собственник - Российская Федерация, это области, края, республики, автономные округа, города федерального значения, это муниципальные образования. Поэтому Конституция Российской Федерации предоставляет возможность федеральным органам государственной власти определять общие для финансовой части государственной собственности основные правила ее функционирования для обеспечения целостности государства, единой финансовой политики, единства бюджетной системы, - но только при учете того, что в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, включая право управлять бюджетными ресурсами как частью государственной собственности субъектов Российской Федерации. Без учета названной конституционной нормы Министерство финансов Российской Федерации может превратиться в «финансовый Госплан».
4. Осуществляя правовое регулирование отношений по обслуживанию учреждениями Банка России счетов бюджетов, федеральный законодатель обладает достаточно широкой дискрецией. Однако она, естественно, ограничивается как конституционными принципами, так и иными объективными принципами правового регулирования. Данное обстоятельство необходимо учитывать при определении правовой модели регулирования отношений по обслуживанию счетов бюджетов. Складывается впечатление, что финансово-правовой подход к регулированию указанных отношений, основанный на том, что это отношения только власти и подчинения, что они должны быть полностью выведены из правового режима, установленного нормами главы 45 Гражданского кодекса Российской Федерации, не учитывает объективные правовые закономерности, в силу которых данные отношения должны оформляться гражданско-правовым договором бюджетного счета. По сути дела, финансово-правовой подход, отрицающий или умаляющий договорную концепцию, означает возрождение устаревших цивилистических взглядов, согласно которым обязательства сторон по договору банковского счета основываются не на договоре, а непосредственно на законе, который не оставляет банку и его клиентам какой-либо свободы как в установлении обязательства, так и в определении его содержания (См.: Малеин Н.С. Кредитно-расчетные отношения и финансовый контроль. М., 1964. С. 33 - 34). В практической плоскости данный теоретический подход приводит к тому, что обслуживание счетов бюджетов учреждениями Банка России начинает отличаться от обслуживания этих счетов кредитными организациями, причем в худшую сторону. Банк России не осуществляет клиентские операции в иностранной валюте, расчеты по муниципальным ценным бумагам, не занимается инкассацией денежных средств.
Поэтому единственно возможной моделью правового регулирования отношений по обслуживанию счетов бюджетов является модель гражданско-правового договора присоединения. В силу пункта 2 статьи 428 ГК Российской Федерации публично-правовое образование, как присоединившаяся к договору сторона, вправе потребовать защиты своих законных интересов.
Находясь в системной связи с пунктом 2 статьи 428 ГК Российской Федерации, пункт 2 статьи 155 Бюджетного кодекса Российской Федерации обретает вполне определенный смысл, который проявляется окончательно в пункте 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Норма пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации не препятствует в ряде случаев, весьма многочисленных, обслуживанию счетов бюджетов не учреждениями Банка России, а иными кредитными учреждениями. Не противоречит ей и такая правоприменительная практика, когда счет по учету поступающих доходов открыт в учреждении Банка России, а счет расходов открыт в кредитной организации. Формулировка из пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации о невозможности исполнения учреждениями Банка России своих функций как условие для обслуживания счетов бюджетов кредитными организациями охватывает достаточно широкий круг обстоятельств. Причем, исходя из гражданско-правового подхода, учреждения Банка России не обладают монополией на установление того, что же приводит к возможности выполнения ими своих функций по обслуживанию счетов бюджетов.
Такими обстоятельствами могут быть как фактические (отсутствие учреждений банка России на территории муниципалитета, слабая материальная база этих учреждений и т.д.), так и юридические обстоятельства (нормы федерального закона о федеральном бюджете, предусматривающие дифференцированный подход к субъектам Российской Федерации - донорам и реципиентам).
Сами по себе нормы федеральных законов о федеральном бюджете, предоставляющие большие возможности в выборе контрагентов при обслуживании счетов бюджетов субъектов Российской Федерации - доноров не противоречат конституционному принципу равенства субъектов Российской Федерации, поскольку они имеют своей целью создание у всех субъектов Российской Федерации стимула по расширению собственной доходной базы.
Данное Конституционным Судом Российской Федерации истолкование оспариваемых норм исходя из гражданско-правовой концепции логично завершается констатацией того, что при возникновении спора по поводу невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов эти споры могут разрешаться в суде.
Данное Конституционным Судом Российской Федерации конституционное истолкование учитывает, что законные интересы кредитных организаций также являются конституционно-правовой ценностью, а аккумулируемые ими денежные средства как один из важнейших ресурсов инвестиций в экономику являются, безусловно, важной публичной целью. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июля 2002 года отмечается, что банковские вклады являются источником долгосрочных инвестиций, что имеет важное публичное значение. Публичные финансы с этой точки зрения вполне могут рассматриваться как источник развития кредитных организаций.