3.1. Лицо, выдвинутое кандидатом в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, вправе обжаловать решение соответствующей окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации его кандидатом в депутаты непосредственно в вышестоящую избирательную комиссию или в суд (пункты 1, 2, 6 и 10 статьи 75, пункт 6 статьи 76 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, части 2 и 10 статьи 239 КАС Российской Федерации).
Для окружной избирательной комиссии по выборам депутата (депутатов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по одномандатному (многомандатному) избирательному округу вышестоящей избирательной комиссией является избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, а для нее - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (подпункты 22 и 23 статьи 2, пункт 10 статьи 21, подпункт «к» пункта 10 статьи 23, пункт 7 статьи 75 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).
Вышестоящая избирательная комиссия, приняв к рассмотрению жалобу на решение нижестоящей, в том числе окружной, избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в депутаты, обязана, не направляя жалобу в последнюю, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей избирательной комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений: оставить жалобу без удовлетворения; отменить обжалуемое решение полностью или в части и принять решение по существу; отменить обжалуемое решение полностью или в части, обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (пункты 10 и 11 статьи 20, пункт 6 статьи 75 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).
Согласно пункту 2 статьи 75 указанного Федерального закона решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обжалуются в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, решения и действия (бездействие) иных комиссий обжалуются в районные суды.
Данное положение уточняет Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 этого Кодекса, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции (статья 19); административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, рассматривают в качестве суда первой инстанции верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа (пункт 7 части 1 статьи 20); административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (независимо от уровня выборов), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, рассматривает в качестве суда первой инстанции Верховный Суд Российской Федерации (пункт 7 статьи 21). Последнее предписание содержится также в пункте 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации».
Кроме того, согласно пункту 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года N 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения вышестоящих избирательных комиссий, оставляющие в силе решения нижестоящих комиссий, могут быть оспорены в судебном порядке вместе с решением нижестоящей комиссии, разрешившей вопрос по существу; подсудность дела в таких случаях определяется в зависимости от уровня избирательной комиссии, решение которой обжаловалось в вышестоящую избирательную комиссию.
Следовательно, действующее правовое регулирование исходит из того, что если решение окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации после его внесудебного обжалования оставлено в силе решением вышестоящей избирательной комиссии (решениями вышестоящих избирательных комиссий), то административное дело об оспаривании такого решения вышестоящей избирательной комиссии (таких решений) вместе с решением окружной избирательной комиссии подлежит рассмотрению соответствующим верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, судом автономного округа в качестве суда первой инстанции. Благодаря этому судебное оспаривание сохраняющего свою силу решения окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в итоге всегда - независимо от того, обжаловалось ли оно во внесудебном порядке (в вышестоящую избирательную комиссию) или нет, - предполагает подачу административного искового заявления в один и тот же суд и ни при каких обстоятельствах не оставляет заинтересованным лицам пространства для произвольного изменения подсудности.
Приведенный порядок определения подсудности административных дел по рассмотрению жалоб на решения избирательных комиссий направлен на конкретизацию предписания статьи 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации о том, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и не расходится с требованиями (критериями) правовой определенности, вытекающими из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства (статья 1, часть 1; статья 15, части 1 и 2; статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Указанный порядок соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции - для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело. В таком законе должны быть закреплены критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяли бы, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное дело, что позволило бы суду (судье), сторонам и другим участникам процесса избежать неопределенности в данном вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством правоприменительного решения, т.е. исходя из дискреционного полномочия правоприменительного органа или должностного лица, и тем самым определять подсудность дела не на основании закона. Несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это - и само право на судебную защиту. Рассмотрение дела вопреки правилам о подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статей 46 и 47 Конституции Российской Федерации, не является законным судом. Принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться обеспечивающими права и свободы (постановления от 16 марта 1998 года N 9-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 21 января 2010 года N 1-П и др.; определения от 11 июля 2006 года N 262-О, от 15 января 2009 года N 144-О-П, от 29 мая 2018 года N 1129-О и др.).
Таким образом, взаимосвязанные положения статьи 19, пункта 7 части 1 статьи 20, пункта 7 статьи 21 КАС Российской Федерации и пункта 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» не противоречат Конституции Российской Федерации в части определения ими подсудности административных дел об оспаривании решений вышестоящих избирательных комиссий, которыми оставлено в силе решение окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации об отказе в регистрации кандидата в депутаты.
3.2. В соответствии с частью 1 статьи 240 КАС Российской Федерации, если иное не предусмотрено данным Кодексом, административное исковое заявление о защите избирательных прав может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда административному истцу стало известно или должно было стать известно о нарушении его избирательных прав, законодательства о выборах.
Для судебного оспаривания ряда решений и (или) действий (бездействия) избирательных комиссий, других участников избирательного процесса Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает сокращенные сроки подачи административных исковых заявлений о защите избирательных прав граждан. Так, административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, может быть подано в суд, в частности, лицом, выдвинутым в качестве такого кандидата, в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией оспариваемого решения (часть 4 статьи 240).
Избирательная комиссия, принявшая решение об отказе в регистрации кандидата, в течение одних суток с момента принятия ею такого решения обязана выдать кандидату, уполномоченному представителю избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, копию соответствующего решения с изложением оснований отказа (пункт 23 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ). Данное положение, помимо прочего, призвано обеспечить названным лицам возможность своевременного обжалования решений избирательных комиссий в вышестоящие избирательные комиссии или в суд.
Установление федеральным законодателем сокращенных сроков судебного оспаривания отдельных решений избирательных комиссий, принимаемых в рамках конкретных избирательных кампаний, в том числе решений об отказе в регистрации кандидатов, предопределено строгими временными рамками избирательного процесса и необходимостью оперативного разрешения соответствующих дел (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2001 года N 17-П и от 26 декабря 2005 года N 14-П). На это ориентирует законодателя и Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, предусматривающая, в частности, что при проведении справедливых выборов должно обеспечиваться быстрое и эффективное рассмотрение судами (иными уполномоченными органами) жалоб на нарушения избирательных прав и свобод граждан, кандидатов, политических партий (коалиций) во временных рамках соответствующих этапов избирательного процесса (подпункт «е» пункта 2 статьи 10).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, установление в законе сроков для обращения в суд с административным исковым заявлением, а также момента начала их исчисления относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя, обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность публичных правоотношений и само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан (определения от 20 декабря 2016 года N 2599-О, от 28 февраля 2017 года N 360-О, от 27 сентября 2018 года N 2494-О и др.).
3.3. В системе действующего правового регулирования допущение обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий как в вышестоящие избирательные комиссии, так и в суд определяется наличием несовпадающих возможностей, которые предоставляют гражданам эти способы защиты их избирательных прав. При этом федеральный законодатель, установив процедуры обжалования (оспаривания) решений избирательных комиссий как в вышестоящие по отношению к ним избирательные комиссии, так и в суд, ввел ряд мер, направленных на согласование названных процедур и обеспечение приоритетности судебного рассмотрения и разрешения соответствующих дел.
Так, предварительное обращение лица за защитой избирательных прав в вышестоящую комиссию, в том числе в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, не является обязательным условием для обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании соответствующего решения избирательной комиссии (пункт 8 статьи 75 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ и часть 17 статьи 239 КАС Российской Федерации). Согласно статье 75 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в вышестоящую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу; в случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение (пункт 9); по запросам комиссий суд сообщает о принятых к рассмотрению жалобах (заявлениях) на нарушение избирательных прав граждан, а также о принятых им по таким жалобам (заявлениям) решениях (пункт 9.1).
Кроме того, в соответствии с указанным Федеральным законом отдельные решения избирательных комиссий могут обжаловаться только в судебном порядке. Так, решение избирательной комиссии о регистрации кандидата может быть отменено лишь судом по заявлению управомоченного лица, если будет установлено, что это решение было принято избирательной комиссией с нарушением требований, предусмотренных пунктом 24 статьи 38 данного Федерального закона, иных требований, предусмотренных этим Федеральным законом, иным законом (пункт 6 статьи 76). Исключительно судебный порядок отмены решения избирательной комиссии установлен и в отношении оспаривания решений о результатах выборов после их определения (пункт 1.1 статьи 77).
3.4. Вместе с тем установленные законом сроки вынесения вышестоящими избирательными комиссиями решений по жалобам на решения нижестоящих избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов зачастую исключают для выдвинутых кандидатами лиц возможность реального судебного оспаривания решений названных избирательных комиссий уже после первого обжалования ими решения нижестоящей избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в вышестоящую избирательную комиссию.
Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ жалоба на решение комиссии об отказе в регистрации кандидата может быть подана в течение десяти дней со дня принятия обжалуемого решения (пункт 2 статьи 78); решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно; если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок (пункт 18 статьи 38, пункт 4 статьи 78).
Поскольку жалобы на решения избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов во многих случаях требуют от вышестоящих избирательных комиссий дополнительной проверки документов и материалов, связанных со сбором подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов и соблюдением ими установленных законом ограничений и запретов, то рассмотрение вышестоящей избирательной комиссией таких жалоб может потребовать использования максимального срока, отведенного законом, т.е. десяти дней. При указанных обстоятельствах с учетом пресекательного характера десятидневного срока оспаривания решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, не подлежащего восстановлению независимо от причин его пропуска (части 4 и 7 статьи 240 КАС Российской Федерации), полностью утрачивается возможность реального рассмотрения по существу административного искового заявления, касающегося решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата.
В результате действующее правовое регулирование вместо декларируемого предоставления кандидатам (иным управомоченным лицам) возможности использования для обжалования (оспаривания) решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидата как внесудебного (в вышестоящую избирательную комиссию), так и судебного порядка разрешения соответствующих электоральных споров приводит к тому, что предварительное направление ими жалобы в вышестоящую избирательную комиссию фактически блокирует в дальнейшем перспективы судебной защиты их прав, чем вступает в противоречие с конституционными гарантиями государственной, и прежде всего судебной, защиты прав и свобод граждан (статьи 45 и 46 Конституции Российской Федерации). Как следствие, им заметно ограничивается возможность эффективного судебного контроля за ходом избирательных кампаний, ставится под сомнение гражданское доверие к институту выборов, уверенность общества в незыблемости конституционных гарантий народовластия в рамках выборов и способность суда обеспечить надлежащую защиту прав граждан, гарантированных статьями 32, 46 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в контексте конституционных ценностей, закрепленных в ее статьях 3, 10, 18 и 45.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, судебная защита избирательных прав в случае их нарушения должна быть доступной на всем протяжении избирательной кампании для всех избирателей, кандидатов в депутаты, политических партий и иных субъектов избирательных правоотношений; поэтому, устанавливая порядок ее осуществления, федеральный законодатель обязан, руководствуясь императивом justitia nemine neganda est (нельзя никому отказывать в правосудии), избегать произвольного ограничения судебных гарантий конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и обеспечивать своевременность, компетентность и справедливость судебного разбирательства электоральных споров (Постановление от 13 апреля 2017 года N 11-П).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 47.1, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать взаимосвязанные положения статьи 19, пункта 7 части 1 статьи 20, пункта 7 статьи 21 КАС Российской Федерации и пункта 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» не противоречащими Конституции Российской Федерации в части определения ими подсудности административных дел об оспаривании решений вышестоящих избирательных комиссий, которыми оставлено в силе решение окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации об отказе в регистрации кандидата в депутаты.
2. Признать часть 4 статьи 240 КАС Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она предусматривает отказ в рассмотрении (в удовлетворении) судом административного искового заявления, касающегося решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, в связи с пропуском заявителем (кандидатом) десятидневного срока обращения в суд, установленного данным Кодексом, в случае предварительного обжалования таким заявителем (кандидатом) решения об отказе в регистрации в вышестоящую избирательную комиссию.
3. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, направленные на обеспечение эффективного судебного оспаривания решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, либо посредством разумного согласования с возможностью обжалования такого решения в вышестоящую избирательную комиссию, либо путем введения по аналогии с решением избирательной комиссии о регистрации кандидата правила о его отмене только судом.
Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, после истечения закрепленного частью 4 статьи 240 КАС Российской Федерации срока может быть подано в суд заявителем (кандидатом) в случае предварительного обжалования такого решения в установленном законом порядке в вышестоящую избирательную комиссию в предусмотренный пунктом 2 статьи 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» пятидневный срок со дня принятия вышестоящей избирательной комиссией решения об оставлении жалобы без удовлетворения.
4. Признание части 4 статьи 240 КАС Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации не затрагивает результатов выборов в Московскую городскую Думу, состоявшихся 8 сентября 2019 года, и не может служить основанием для их пересмотра.
Этим для заявителей по настоящему делу - граждан Брюхановой Анастасии Андреевны и Русаковой Елены Леонидовны не исключается возможность использовать для защиты своих прав компенсаторные механизмы, предусмотренные действующим законодательством, в соответствии со статьей 53 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации