ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 июля 2003 г. N 13-П
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием Председателя Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан К.Б. Толкачева, Председателя Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшина, судьи Верховного Суда Республики Татарстан Р.Ф. Гафарова, представителя Государственной Думы - депутата Государственной Думы С.А. Попова, представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации - члена Совета Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации, пунктами 1 и 3 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан о проверке конституционности пункта 2 статьи 115 и пункта 2 части первой статьи 231 ГПК РСФСР, пункта 2 части первой статьи 26, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации, пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку все запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Жуйкова, от Генерального прокурора Российской Федерации - Е.Е. Панчука, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан и Государственный Совет Республики Татарстан обратились в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 84 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Запрос Верховного Суда Республики Татарстан направлен в Конституционный Суд Российской Федерации на основании статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статей 101 и 102 названного Закона в связи с рассмотрением дела по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании противоречащими федеральному законодательству ряда положений Конституции Республики Татарстан.
Заявители утверждают, что в силу статей 5 (часть 2), 66 (части 1 и 2), 118 (часть 2), 125 (пункт «б» части 2) и 126 Конституции Российской Федерации конституции и уставы субъектов Российской Федерации как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом Российской Федерации, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций и уставов субъектов Российской Федерации и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.
В связи с этим, как следует из содержания запросов и выступлений представителей Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан в ходе судебного заседания, заявители оспаривают конституционность следующих норм Гражданского процессуального кодекса РСФСР (в период рассмотрения настоящего дела утратил силу), Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:
нормы, наделяющей суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, - как допускающей разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Данная норма содержалась во взаимосвязанных пункте 2 статьи 115 и пункте 2 статьи 231 ГПК РСФСР и по существу сохранилась во взаимосвязанных пункте 2 части первой статьи 26, частях первой, второй и четвертой статьи 251, частях второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации;
нормы, наделяющей прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, - как допускающей обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону. Данная норма содержится во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», пункте 2 части первой статьи 26 и части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации.
Именно названные нормы - в соответствии с требованиями части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» - являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу.
2. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, находятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции Российской Федерации, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Так, согласно статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Статья 66 Конституции Российской Федерации устанавливает, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (часть 1); статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа - Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 2). В соответствии со статьей 72 (пункт «а» части 1) Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Согласно статье 125 (пункт «б» части 2) Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Различие между конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации проводится также в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Об особом правовом характере конституций (уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует порядок их принятия: в ряде субъектов Российской Федерации конституции принимаются, в отличие от других нормативных правовых актов, в том числе законов, на референдуме или специально создаваемым для этой цели органом, если же конституция или устав принимаются законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, то они считаются принятыми, когда за них проголосовало квалифицированное большинство депутатов. Усложненным по сравнению с обычными законами является и порядок внесения изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, чем обеспечивается, в частности, их повышенная стабильность по сравнению с текущим законодательством. Кроме того, как следует из Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (статья 27), субъекты Российской Федерации могут предусматривать специальный порядок проверки принимаемых ими нормативных правовых актов на предмет их соответствия своим конституциям (уставам).
Установленная Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» процедура проверки соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации также свидетельствует об их особой правовой природе: такие дела разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации исключительно в пленарных заседаниях (пункт 1 части второй статьи 21), в то время как дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, как и законов субъектов Российской Федерации, разрешаются им в заседаниях палат (подпункты «а», «б» пункта 1 части второй статьи 22).
Согласно статье 4 (часть 2) Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Однако названная норма не может рассматриваться в отрыве от положений статьи 76 Конституции Российской Федерации. В соответствии с данной статьей федеральные законы издаются только по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 1 и 2), а следовательно, федеральные законы конкретизируют положения Конституции Российской Федерации; вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4); если же выявляется противоречие между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действующим считается нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (часть 6). Из этого следует, что недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации, к которой, как это вытекает из статьи 5 (часть 2) во взаимосвязи со статьями 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, относится принятие и изменение конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
По смыслу статьи 66 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, будучи учредительными по своему характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции Российской Федерации, определяют организацию субъектов Российской Федерации и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.
Конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства, единство конституционно-правового регулирования в условиях федеративного государства, которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов.
Конституция (устав) субъекта Российской Федерации - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта Российской Федерации, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер.
Особенности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как учредительных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъектов Российской Федерации. Эти особенности не может не учитывать федеральный законодатель, устанавливая полномочия судов по рассмотрению дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
3. Согласно части второй статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе норм.
Проверяемые в данном деле законоположения не содержат конкретного перечня видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые могут быть оспорены в суде общей юрисдикции, а лишь указывают, что соответствующее правомочие распространяется на нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 115 ГПК РСФСР, статьи 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации), в том числе на акты их законодательных (представительных) органов (статья 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Этими законоположениями, по их буквальному смыслу, не устанавливается подведомственность дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации судам общей юрисдикции. Однако, как подтверждается представленными заявителями судебными решениями, а также Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (в редакции от 24 апреля 2002 года), сложившаяся правоприменительная практика исходит из истолкования указанных положений гражданского процессуального законодательства как не исключающих подведомственность судам общей юрисдикции дел о признании противоречащими федеральному закону конституций и уставов субъектов Российской Федерации, основываясь, в частности, на том, что закон не содержит указания на допустимость проверки конституций и уставов субъектов Российской Федерации только в порядке конституционного судопроизводства. О том же свидетельствует и приобщенное к материалам дела заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации в Верховный Суд Республики Татарстан от 3 января 2003 года о признании ряда статей Конституции Республики Татарстан противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.
4. При проверке конституций (уставов) субъектов Российской Федерации - в силу их прямой нормативной связи с Конституцией Российской Федерации - основополагающим критерием является их соответствие Конституции Российской Федерации. По смыслу положений статей 5, 66, 71, 72, 73, 76 и 125 Конституции Российской Федерации, выявление соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральным законам без установления их соответствия Конституции Российской Федерации не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта Российской Федерации утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.
В Постановлении от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, как следует из статей 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 66 (части 1 и 2), 125 и 128 (часть 3), проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского, судопроизводства и что Конституция Российской Федерации не допускает проверку судами общей юрисдикции конституций и уставов субъектов Российской Федерации (см. также Постановление от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, Определение от 8 февраля 2001 года по ходатайству Председателя Правительства Республики Карелия о разъяснении Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года и от 11 апреля 2000 года, Определение от 2 апреля 2001 по запросу Верховного Суда Республики Тыва о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР).
Это касается проверки соответствия учредительных актов субъектов Российской Федерации как непосредственно Конституции Российской Федерации, так и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, затрагивают конституционный статус субъектов Российской Федерации. Публично-правовые споры, возникающие при этом между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации относительно нормотворческой компетенции, неизбежно связаны с толкованием соответствующих норм Конституции Российской Федерации и, следовательно, подлежат разрешению Конституционным Судом Российской Федерации, на который такое толкование возложено Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Конституционный Суд Российской Федерации выступает, таким образом, в качестве судебной инстанции, уполномоченной на оценку соответствия актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, федеральному закону, так как оценка конституционности обосновывается закрепленным в Конституции Российской Федерации (статьи 71, 72, 73 и 76) разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и зависит от того, подтверждается ли указанным разграничением конституционность федерального закона или учредительного акта субъекта Российской Федерации.