4. В порядке конкретизации статей 72 (пункт «к» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1), и относит к компетенции Российской Федерации в этой области, в частности, установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 1.3), а к компетенции субъектов Российской Федерации - установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также - в установленных данным Кодексом пределах и формах - организацию производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1.3.1). Тем самым, по существу, в системе действующего правового регулирования административной ответственности не исключается - как следствие соответствующих законодательных решений субъектов Российской Федерации - дифференцированное закрепление как оснований административной ответственности, так и размеров административных санкций применительно к одним и тем же составам административных правонарушений в различных субъектах Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», определяющему правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации закрепляется Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 22). Во взаимосвязи со статьей 1.3 КоАП Российской Федерации это означает, что административная ответственность за нарушение Правил дорожного движения Российской Федерации подлежит установлению в данном Кодексе и что именно федеральный законодатель, если он усматривает различия в последствиях совершения одного и того же деяния в том или ином регионе, правомочен, оставаясь в рамках раздела I «Общие положения» данного Кодекса, повысить в связи с этим административную ответственность за него на той территории, где эти последствия наиболее ощутимы.
Таким образом, установление административной ответственности за нарушение федеральных правил в области дорожного движения, в том числе Правил дорожного движения Российской Федерации, конструирование составов соответствующих административных правонарушений, определение видов и размеров санкций, которые могут быть назначены за их совершение, а также определение оснований для их дифференциации относится к полномочиям федерального законодателя, передача которых субъектам Российской Федерации в действующей системе законодательного регулирования не предусмотрена. Соответственно, Российская Федерации в лице федеральных органов государственной власти несет ответственность и за обеспечение соблюдения требований к безопасности дорожного движения на территориях всех субъектов Российской Федерации и вправе принимать меры, которые способствовали бы решению субъектами Российской Федерации своих дорожно-транспортных проблем, в том числе с учетом региональных особенностей каждого из них.
4.1. Установление административной ответственности за те или иные административные правонарушения всегда предполагает определенную усредненность оценки законодателем соответствующего деяния и его возможных неблагоприятных последствий в контексте целей административного наказания - предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Хотя дорожно-транспортная обстановка в субъектах Российской Федерации, а также в пределах территории каждого из них объективно различается, использовавшаяся до введения в действие федеральных законов от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ и от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ модель правового регулирования административной ответственности за нарушения правил в области дорожного движения была основана именно на усредненной оценке последствий этих нарушений на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем никакие вытекающие из Конституции Российской Федерации предписания, в том числе о соразмерности (пропорциональности) установленных санкций, не обязывали федерального законодателя отказываться от такой модели, равно как и менять нормативное регулирование, связав размер административных штрафов за административные правонарушения с наступлением последствий, обусловленных дорожно-транспортной ситуацией в конкретном регионе.
Следовательно, если федеральный законодатель признал объективную невозможность применения усредненной оценки тяжести административного правонарушения для двух субъектов Российской Федерации, введенная им новая модель правового регулирования могла бы распространяться и на другие субъекты Российской Федерации или территории: напряженная дорожно-транспортная обстановка, как можно предположить, характерна и для других крупных городов; соответственно, и последствия нарушений на их территории некоторых правил дорожного движения - притом что состав конкретного административного правонарушения не всегда обусловливает обязательность их наступления - также тяжелее, а следовательно, и санкция за их совершение предположительно должна быть выше усредненной. При этом не исключается, что на большей части территории некоторых субъектов Российской Федерации общие для всех регионов, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, размеры административных штрафов могут не отражать крайне незначительное влияние последствий соответствующих административных правонарушений на дорожно-транспортную ситуацию.
Вместе с тем федеральный законодатель объективно ограничен в возможности оценить степень и характер влияния последствий тех или иных административных правонарушений на дорожно-транспортную ситуацию в каждом конкретном регионе, а также учесть иные его особенности в целях введения на его территории отличной от общеустановленной административной ответственности за совершение административных правонарушений в области дорожного движения, тем более принимая во внимание обусловленную федеративной природой взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года N 6-П).
То обстоятельство, что модель правового регулирования, в которой конкретные повышенные размеры административного штрафа за административное правонарушение в конкретном субъекте Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, предопределена разделом I «Общие положения» КоАП Российской Федерации, само по себе не может связывать федерального законодателя, если иное правовое регулирование имеет конституционно обоснованные предпосылки. В частности, он не лишен возможности, а в случаях, когда это диктуется системными потребностями правового регулирования, - обязан вносить в раздел I данного Кодекса изменения, направленные на устранение препятствий для введения иных моделей правового регулирования, если они необходимы для обеспечения баланса конституционно значимых ценностей. При этом одно лишь удобство использования какой-либо из них применяющими закон государственными органами и его юридико-техническая простота не являются аргументом в пользу допустимости установления нового правового регулирования, ограничивающего конституционные права и свободы.
4.2. Федеральный законодатель на основе имеющихся у него данных и в рамках предоставленной ему дискреции определил в качестве территорий, где ввиду сложной дорожно-транспортной обстановки требуется введение повышенных мер административной ответственности за отдельные административные правонарушения в области дорожного движения, территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, которые в отличие от территорий других субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, автономных округов, автономной области) совпадают с их территориями как населенных пунктов.
Сами по себе статусные характеристики данных субъектов Российской Федерации - Москвы как столицы Российской Федерации и Санкт-Петербурга, выполняющего отдельные столичные функции, не являются фактором, оправдывающим установление на их территории повышенных размеров административных штрафов за административные правонарушения в области дорожного движения, поскольку, как свидетельствует не только российский, но и зарубежный опыт, напряженность дорожно-транспортной ситуации не обусловливается одним только столичным статусом города, - и Москва, и Санкт-Петербург являются крупнейшими (как по размерам, так и по численности населения) общенациональными центрами экономической, политической, образовательной и иной социальной активности и одновременно - крупнейшими транспортными узлами, соединяющими различные регионы страны и мира, чем объективно предопределяются более сложные условия дорожного движения, а также повышенный уровень угроз его безопасности.
Исходя из этого регулирование, установленное частями 5 и 7 статьи 12.16, частью 1.2 статьи 12.17, частями 5 и 6 статьи 12.19 и частью 2 статьи 12.28 КоАП Российской Федерации, будучи обусловленным спецификой дорожно-транспортной обстановки на территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, преследует конституционнозначимую цель - обеспечение безопасности дорожного движения и как таковое не может рассматриваться как несовместимое с требованиями Конституции Российской Федерации.
Не является основанием для оценки данного правового регулирования как не соответствующего Конституции Российской Федерации и то обстоятельство, что квалифицирующим признаком (совершение соответствующего административного правонарушения в Москве или Санкт-Петербурге) охвачены не все составы административных правонарушений, административная ответственность за которые установлена главой 12 КоАП Российской Федерации: повышенные размеры административных штрафов предусмотрены за совершение на территории данных субъектов Российской Федерации, характеризующейся значительной нагрузкой на транспортную инфраструктуру, тех административных правонарушений, которые могут оказать наиболее негативное воздействие на дорожную обстановку, создать затруднения для дорожного движения.
Тот факт, что с точки зрения напряженности дорожно-транспортной обстановки территории Москвы и Санкт-Петербурга не являются однородными, также не может свидетельствовать о нарушении частями 5 и 7 статьи 12.16, частью 1.2 статьи 12.17, частями 5 и 6 статьи 12.19 и частью 2 статьи 12.28 КоАП Российской Федерации конституционного требования пропорциональности в части размера предусмотренных ими санкций: в этих субъектах Российской Федерации как крупнейших городских населенных пунктах принцип единства правового режима их пространственно-территориальной организации не исключает возможность установления единообразно повышенного по сравнению с другими субъектами Российской Федерации размера административных штрафов. При этом не может не приниматься во внимание и то обстоятельство, что органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга не выражали негативного отношения к новому регулированию при принятии федеральных законов от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ и от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ, а позиция их представителей, выраженная в ходе слушания по настоящему делу, свидетельствует об отсутствии сомнений в конституционности норм, являющихся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
Кроме того, частями 5 и 7 статьи 12.16, частью 1.2 статьи 12.17, частями 5 и 6 статьи 12.19 и частью 2 статьи 12.28 КоАП Российской Федерации не нарушаются закрепленные Конституцией Российской Федерации, ее статьями 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), критерии равенства и соразмерности в ограничении конституционных прав и свобод, поскольку предусмотренные данными законоположениями меры административной ответственности подлежат применению равным образом ко всем лицам, совершившим соответствующие административные правонарушения на территориях Москвы и Санкт-Петербурга, - независимо от их местожительства и иных обстоятельств, т.е. находящимся в одинаковых условиях.
Внося указанные изменения в правовое регулирование штрафной ответственности, федеральный законодатель руководствовался устоявшейся моделью разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере административно-деликтного законодательства, которые закреплены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и конституционность которых заявителями по настоящему делу не подвергается сомнению. Объективные критерии, лежащие в основе выделения двух субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территории которых в целях обеспечения безопасности дорожного движения устанавливается повышенная административная ответственность за отдельные административные правонарушения, позволяют прийти к выводу и об отсутствии нарушения закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов федеративного устройства Российской Федерации (статья 5, часть 3), а также разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, поскольку в данном случае правовое регулирование, предпринятое в сфере административного законодательства (статья 72, пункт «к» части 1), осуществлено по вопросам, непосредственно связанным с ограничением конституционных прав и свобод, которое возможно только на основании федерального закона (статья 35, части 1 и 2; статья 55, часть 3; статья 71, пункт «в»).
5. Таким образом, части 5 и 7 статьи 12.16, часть 1.2 статьи 12.17, части 5 и 6 статьи 12.19 и часть 2 статьи 12.28 КоАП Российской Федерации, предусматривающие наложение административных штрафов в повышенном размере за указанные в них административные правонарушения в области дорожного движения, если они совершены в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку установленное ими регулирование основано на объективных критериях и учитывает специфику дорожно-транспортной обстановки на территориях данных субъектов Российской Федерации как крупнейших городских населенных пунктов Российской Федерации.
Вместе с тем - в силу статей 5 (часть 3) и 72 (пункты «б», «к») Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 9 января 1998 года N 1-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, - федеральный законодатель, осуществляя регулирование мер административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения, не только правомочен устанавливать повышенные размеры административных штрафов за их совершение на тех или иных территориях Российской Федерации исходя из специфики их дорожно-транспортной ситуации, но и вправе рассмотреть вопрос о внесении в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений, которые позволят субъектам Российской Федерации осуществлять в установленных федеральным законом пределах правовое регулирование в части определения размеров административных штрафов за административные правонарушения, предусмотренные частями 5 и 7 статьи 12.16, частью 1.2 статьи 12.17, частями 5 и 6 статьи 12.19 и частью 2 статьи 12.28 КоАП Российской Федерации, а также за другие предусмотренные данным Кодексом административные правонарушения в области дорожного движения, негативные последствия совершения которых для охраняемых общественных отношений требуют оценки с учетом особенностей их проявления на территории конкретного субъекта Российской Федерации.
При этом субъекты Российской Федерации в рамках реализации права законодательной инициативы, предоставленного им статьей 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, во всяком случае не лишены возможности обратиться к Федеральному Собранию с предложением рассмотреть вопрос об установлении повышенной административной ответственности за нарушения в области дорожного движения в отдельных населенных пунктах, если этого требует специфика дорожно-транспортной обстановки.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать части 5 и 7 статьи 12.16, часть 1.2 статьи 12.17, части 5 и 6 статьи 12.19 и часть 2 статьи 12.28 КоАП Российской Федерации, предусматривающие наложение административных штрафов в повышенном размере за указанные в них административные правонарушения в области дорожного движения, если они совершены в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку установленное ими регулирование основано на объективных критериях и учитывает специфику дорожно-транспортной обстановки на территориях данных субъектов Российской Федерации как крупнейших городских населенных пунктов Российской Федерации.
2. Признанием частей 5 и 7 статьи 12.16, части 1.2 статьи 12.17, частей 5 и 6 статьи 12.19 и части 2 статьи 12.28 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации не исключается правомочие федерального законодателя - руководствуясь Конституцией Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, которые позволят субъектам Российской Федерации осуществлять в установленных федеральным законом пределах правовое регулирование в части определения размеров административных штрафов за предусмотренные указанными законоположениями административные правонарушения, а также за другие предусмотренные данным Кодексом административные правонарушения в области дорожного движения, негативные последствия совершения которых для охраняемых общественных отношений требуют оценки с учетом особенностей их проявления на территории конкретного субъекта Российской Федерации.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации