Кроме того, Закон Российской Федерации «О государственной тайне» различает допуск к государственной тайне, которым признается процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений (абзац пятый статьи 2), и доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, - санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну (абзац шестой статьи 2).
Соответственно трем степеням секретности сведений, составляющих государственную тайну, названный Закон Российской Федерации устанавливает три формы допуска к государственной тайне должностных лиц и граждан Российской Федерации: к сведениям особой важности, совершенно секретным или секретным; при этом допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке и предусматривает принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну, и согласие на частичные, временные ограничения их прав в соответствии с данным Законом (части первая, третья и девятая статьи 21). Эти ограничения, согласно его статье 24, налагаются на должностных лиц и граждан, как допущенных, так и ранее допускавшихся к государственной тайне, и могут касаться права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне, права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения, а также права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне.
Приведенное правовое регулирование направлено на защиту таких конституционно значимых ценностей, как обеспечение обороны страны и безопасности государства, и, следовательно, не может рассматриваться как неоправданное с точки зрения допускаемых Конституцией Российской Федерации ограничений прав и свобод человека и гражданина. Европейский Суд по правам человека в своей практике также исходит из того, что интересы национальной безопасности могут являться законной целью вмешательства в осуществление прав, установленных статьей 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (постановления от 21 декабря 2006 года по делу «Бартик против России» и от 10 февраля 2011 года по делу «Солтысяк против России»).
3.1. Согласно Федеральному закону «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным данным Федеральным законом (статья 2).
Определяя круг лиц, право которых на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено, статья 15 названного Федерального закона относит к ним граждан Российской Федерации, которые при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Российской Федерации о государственной тайне, заключили трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что с момента последнего ознакомления со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями срок ограничения, установленный в трудовом договоре (контракте) или в соответствии с данным Федеральным законом, не истек (абзац первый подпункта 1).
Следовательно, в отличие от Закона СССР от 20 мая 1991 года N 2177-1 «О порядке выезда из Союза Советских Социалистических Республик и въезда в Союз Советских Социалистических Республик граждан СССР», действовавшего на момент вступления России в Совет Европы, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» допускает ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации в случае осведомленности не о любых сведениях, составляющих государственную тайну, а только о сведениях, отнесенных к категории особой важности или к совершенно секретным. Что касается срока ограничения данного права, то согласно подпункту 1 его статьи 15 срок, установленный трудовым договором (контрактом), не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями (абзац первый); в случае же, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, о которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти; при этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями (абзац второй).
В отношении проходящих военную службу по контракту военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, имеет место и специальное регулирование, обусловливающее возможность их выезда из Российской Федерации наличием разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (статья 19 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»). Такое разрешение, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 года N 1598 «О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба», дается Министром обороны Российской Федерации и руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти или уполномоченными ими лицами (пункты 1 и 3); документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым военнослужащие осуществляют выезд из Российской Федерации (паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка), оформляются на основании справки по установленной форме, выдаваемой воинскими частями, организациями и учреждениями Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба (пункт 3).
Таким образом, ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации в связи с его осведомленностью о сведениях, составляющих государственную тайну, установленное названным Федеральным законом, - в силу диспозитивности содержащегося в нем регулирования - не является абсолютным и обязательным (право на выезд «может быть ограничено»), носит временный характер (по общему правилу, «не может превышать пять лет» со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, и только в определенных случаях - десять лет, включая срок ограничения, указанный в трудовом договоре (контракте) и, следовательно, не обусловливается наличием одного лишь основания - осведомленности лица о соответствующих сведениях.
3.2. Отказ гражданину в разрешении на выезд из Российской Федерации не является окончательным, он может быть обжалован им в порядке статьи 17 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в соответствующую межведомственную комиссию, которая, рассмотрев его обращение в трехмесячный срок, принимает мотивированное решение об обоснованности либо необоснованности ограничения права на выезд из Российской Федерации. В свою очередь, как сам отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации, так и решение межведомственной комиссии могут быть обжалованы в судебном порядке.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, закрепленные статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право каждого на судебную защиту его прав и свобод и связанное с ним право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц выступают гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод и не подлежат ограничению; государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной.
Право на обжалование в суд любого правового акта, кроме актов, проверка которых отнесена законодателем к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, обеспечивается проверкой, осуществляемой на основании гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, а также статьи 3 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Применительно к решениям об ограничении права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации такая проверка - исходя из содержания взаимосвязанных положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и статьи 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», рассматриваемых в системе действующего правового регулирования, - не может сводиться к выяснению одного лишь факта допуска гражданина к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне.
Требование соразмерности (пропорциональности) ограничения права на выезд из Российской Федерации предполагает оценку всех имеющих значение для принятия соответствующего решения обстоятельств. В каждом конкретном случае - и в отношении военнослужащих, и в отношении граждан, не проходящих военную службу, - такому решению должны предшествовать установление наличия у лица не только формального допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, но и фактического доступа к ним, а также оценка всех других связанных с этим обстоятельств, обусловливающих в совокупности необходимость временного ограничения его прав в конституционно защищаемых целях, определенных статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Подчеркивая недопустимость формального подхода при принятии соответствующих решений, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что реальное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из страны ставится законодателем в зависимость не только от наличия формальных оснований, но и от связанных с ними конкретных фактических обстоятельств; при проверке этих обстоятельств суды общей юрисдикции не могут ограничиваться лишь установлением факта допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, пренебрегая оценкой обоснованности решения организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права гражданина на выезд из Российской Федерации (определения от 8 октября 1998 года N 146-О и от 8 июля 1999 года N 115-О). На это же обращал внимание в постановлении от 21 декабря 2006 года по делу «Бартик против России» Европейский Суд по правам человека, по мнению которого Межведомственная комиссия по защите государственной тайны и суды отказали заявителю в разрешении на выезд из Российской Федерации на том формальном основании, что информация, к которой он имел доступ, работая в государственном машиностроительном конструкторском бюро «Радуга», по-прежнему является секретной; вопрос о том, было ли ограничение его права на выезд за границу в частных целях все еще необходимым для достижения законной цели, которой оно было призвано служить, и могла ли быть применена менее строгая мера ограничения, ими не рассматривался.
3.3. Таким образом, взаимосвязанные положения подпункта 1 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и статьи 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - в силу предписаний Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в настоящем Постановлении, а также с учетом положений статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и сформулированных на ее основе правовых позиций Европейского Суда по правам человека - означают, что уполномоченные органы и должностные лица, принимая решение о временном ограничении гражданина в праве выезда из Российской Федерации, и суды при оценке правомерности такого решения не могут руководствоваться одним лишь формальным критерием наличия у данного гражданина допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, - такое решение во всяком случае требует выяснения характера конкретной информации, к которой гражданин имел доступ в рамках своей профессиональной деятельности, и степени ее секретности, в том числе на момент обращения в уполномоченные органы в связи с предполагаемым выездом за пределы страны, а также целей выезда и других обстоятельств, наличие которых позволяет сделать вывод о необходимости применения указанного ограничения.
Иное означало бы несоразмерное конституционно значимым целям, обусловливающим необходимость защиты государственной тайны, которые закреплены в статьях 29 (часть 4) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, и в нарушение ее статей 15 (часть 4) и 17 (часть 1) не основанное на критериях, которые определены общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, ограничение права свободно выезжать за пределы Российской Федерации, закрепленное статьей 27 (часть 2) Конституции Российской Федерации, и не обеспечивало бы его надлежащую судебную защиту, которая гарантируется каждому статьей 46 Конституции Российской Федерации.
4. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, юридической силой решения Конституционного Суда Российской Федерации, в котором выявляется конституционно-правовой смысл нормы и тем самым устраняется неопределенность в ее интерпретации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации, обусловливается невозможность применения данной нормы (а значит, прекращение действия) в любом другом истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации. Иное - в нарушение статьи 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации и части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» - означало бы возможность применения нормы в прежнем ее понимании, не соответствующем Конституции Российской Федерации и влекущем нарушение конституционных прав граждан, в том числе заявителя. В силу этого решение Конституционного Суда Российской Федерации, которым выявляется конституционно-правовой смысл нормы и которым исключается любое иное ее истолкование и применение, как не соответствующее Конституции Российской Федерации и, следовательно, нарушающее конституционные права граждан, имеет юридические последствия, предусмотренные пунктами 2 и 3 части первой статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», гарантирующей пересмотр дела заявителя компетентным органом в обычном порядке (постановления от 21 января 2010 года N 1-П, от 26 февраля 2010 года N 4-П и от 21 декабря 2011 года N 30-П, Определение от 11 ноября 2008 года N 556-О-Р); вместе с тем право каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не предполагает возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (определения от 24 ноября 2005 года N 508-О, от 19 июня 2007 года N 389-О-О, от 15 апреля 2008 года N 314-О-О и др.).
Как следует из судебных постановлений, вынесенных в отношении заявителя по настоящему делу - гражданина А.Н. Ильченко, он оспаривал в судах действия должностного лица, отказавшего ему в оформлении паспорта, которым удостоверяется личность гражданина Российской Федерации за пределами ее территории, и этот спор по первой инстанции был разрешен Пресненским районным судом города Москвы. Отказ же в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с осведомленностью о сведениях, составляющих государственную тайну, им не оспаривался.
Следовательно, заявитель вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением с учетом правил подсудности, установленных частью второй статьи 254 ГПК Российской Федерации, согласно которой отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации оспаривается в соответствующем верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения. Он также не лишен возможности обжаловать принятое в отношении него решение об ограничении права на выезд из Российской Федерации на основании статьи 17 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в соответствующую межведомственную комиссию.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать взаимосвязанные положения подпункта 1 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и статьи 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку эти положения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - предполагают, что принятие решения о временном ограничении права гражданина на выезд из Российской Федерации ставится в зависимость не только от непосредственно предусмотренных ими формальных оснований; такое решение не может основываться на установлении одного лишь факта допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, и во всяком случае требует выяснения характера конкретной информации, к которой гражданин имел доступ в рамках своей профессиональной деятельности, и степени ее секретности, в том числе на момент обращения в уполномоченные органы в связи с предполагаемым выездом за пределы страны, а также целей выезда и других обстоятельств, наличие которых позволяет сделать вывод о необходимости применения указанного ограничения.
2. Конституционно-правовой смысл взаимосвязанных положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и статьи 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации