3.1. Взаимосвязь различных видов государственной службы Российской Федерации, как следует из статьи 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования посредством в том числе установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы, наличие которых компенсируется предоставлением государственным служащим дополнительных социальных гарантий как организационно-правового, так и социально-экономического характера (государственное пенсионное обеспечение, дополнительный отпуск, медицинское и санаторно-курортное обслуживание и др.).
Правила поведения государственных служащих, вводящие с целью организации эффективного государственного управления, обеспечения единой государственной политики и стабильного функционирования государственного аппарата ряд запретов, связанных с прохождением государственной службы, закрепляются в федеральных законах, устанавливающих особенности соответствующего вида государственной службы. Соблюдение установленных федеральным законодательством ограничений и запретов - одна из основных обязанностей государственного служащего (пункт 11 части 1 статьи 15, пункт 6 части 1 статьи 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», статья 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции», пункт 12 части 1 статьи 27 Федерального закона «О полиции»), а их нарушение является основанием для увольнения с государственной службы.
Для государственных гражданских служащих такие ограничения и запреты предусмотрены статьями 16 и 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В силу части 2 статьи 29 Федерального закона «О полиции» они распространяются в настоящее время на сотрудников полиции, как ранее - на сотрудников милиции (статья 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции»), что согласуется со специальным правовым статусом данной категории государственных служащих, который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, обусловлен выполнением ими конституционно значимых функций и допускает, в силу специфического характера их деятельности, а также принципов организации службы в органах внутренних дел, установление особых обязанностей и определенных ограничений (Постановления от 6 июня 1995 года N 7-П и от 26 декабря 2002 года N 17-П, Определение от 5 марта 2009 года N 463-О-О).
Поскольку в рамках своей профессиональной служебной деятельности государственные служащие обеспечивают исполнение полномочий органов государственной власти (статья 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»), публичное выражение ими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может не только затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, но и подорвать авторитет государственной власти как непременное условие успешного решения возложенных на нее задач, связанных в том числе с защитой прав и свобод человека и гражданина, суверенитета и государственной целостности (статьи 2 и 4; статья 5, часть 3; статья 15, часть 2; статья 18 Конституции Российской Федерации), т.е. с основами конституционного строя Российской Федерации, и тем самым создать препятствия или сделать невозможным эффективное осуществление органами государственной власти своих полномочий, а следовательно, лишить государственную службу ее конституционного и практического смысла. Равным образом недопустимо публичное выражение государственным служащим в адрес государственного органа или должностного лица, особенно вышестоящего, суждений и оценок в смысле похвальном и одобрительном, поскольку такие действия способствуют укоренению отношений личной преданности, бюрократической сплоченности, покровительства и внеслужебной зависимости нижестоящих служащих от вышестоящих.
Вместе с тем в силу принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих (статья 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации») запрет для государственных служащих на публичные высказывания, суждения и оценки, выходящие за рамки возложенных на них должностных обязанностей, не должен использоваться для поддержания режима корпоративной солидарности работников государственного аппарата, исключающей доведение до граждан информации, имеющей важное публичное значение.
3.2. Давая толкование статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в делах, связанных с реализацией гражданами права на свободу выражения своего мнения, Европейский Суд по правам человека сформулировал следующие критерии, определяющие пределы возможных ограничений данного права применительно к государственным служащим.
Ограничение государственных служащих в публичных высказываниях допустимо, - они имеют право на свободу выражения своего мнения, но обязаны проявлять по отношению к государству (государственным органам и должностным лицам) лояльность и сдержанность (Постановление Большой палаты Европейского Суда по правам человека от 26 сентября 1995 года по делу «Фогт (Vogt) против Германии», Постановления Европейского Суда по правам человека от 2 сентября 1998 года по делу «Ахмед (Ahmed) и другие против Соединенного Королевства» и от 14 марта 2002 года по делу «Де Диего Нафриа (De Diego Nafria) против Испании»).
Вместе с тем над этой обязанностью государственных служащих иногда может превалировать заинтересованность общества в получении конкретной информации, необходимой для осуществления контроля за функционированием органов государственной власти в демократических системах, по вопросам, представляющим большое общественное значение, затрагивающим проблемы социально-экономического развития, совершенствования работы государственного аппарата, борьбы с преступностью, коррупцией и т.п. (Постановления Большой палаты Европейского Суда по правам человека от 21 января 1999 года по делу «Фрессоз (Fressoz) и Руар (Roir) против Франции» и от 8 июля 1999 года по делу «Шюрек (Surek) против Турции (N 1)», Постановление Европейского Суда по правам человека от 19 декабря 2006 года по делу «Радио Твист, а.с. (Radio Twist, a.s.) против Словакии»).
Помимо содержания публичного высказывания, суждения, оценки к критериям, обусловливающим ограничение свободы выражения государственным служащим своего мнения, относится достоверность сообщенной им информации (Постановление Европейского Суда по правам человека от 23 апреля 1992 года по делу «Кастелльс (Castells) против Испании»). Кроме того, необходима оценка возможного ущерба, который мог быть причинен властям (государственным интересам) публичным высказыванием государственного служащего, и сопоставление его объема с возможным положительным эффектом, который может быть достигнут в результате предания гласности соответствующей информации. Имеет значение и наличие у государственного служащего иных эффективных средств для исправления нарушения, о котором он намеревался сообщить (Постановление Европейского Суда по правам человека от 16 декабря 1992 года по делу «Хаджианастассиу (Hadjianastassiou) против Греции», Постановления Большой палаты Европейского Суда по правам человека от 10 декабря 2007 года по делу «Штолль (Stoll) против Швейцарии» и от 12 февраля 2008 года по делу «Гужа (Guja) против Молдовы»).
Реализация государственным служащим права на свободу выражения своего мнения может признаваться правомерной и соответствующей принципам, закрепленным в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, только в том случае, когда нарушение публичным высказыванием возложенных на него ограничений обусловлено общественными интересами, а не достижением личных целей, связанных в том числе с обидой, неприятием, ожиданием личной выгоды и т.п. (решение Европейской комиссии по правам человека от 13 мая 1992 года по жалобе «Хейзлдайн (Haseldine) против Соединенного Королевства», Постановление Большой палаты Европейского Суда по правам человека от 12 февраля 2008 года по делу «Гужа (Guja) против Молдовы»).
Таким образом, Европейский Суд по правам человека исходит из того, что правовое положение государственного служащего, которое предопределяется его непосредственной связью с государством и требует сдержанности и лояльности при выполнении возложенных на него специфических обязанностей государственной службы, обусловливает и соблюдение им - в отличие от других граждан - определенных правил при публичном выражении своего мнения по вопросу, представляющему общественный интерес, в том числе если это касается нарушений, допущенных государственным органом или должностным лицом, и если при невозможности иного - внутри самой системы государственной власти - реагирования на эти нарушения государственный служащий дает им публичную оценку, которая в таких случаях должна быть аргументированной, основанной на реальных фактах (обстоятельствах) и учитывающей последствия обнародования соответствующей информации.
Именно при соблюдении этих правил интересы государственной службы, в том числе авторитет органов, организаций и учреждений, в которых она осуществляется, получают, по мнению Европейского Суда по правам человека, признание и защиту закона. В свою очередь лояльность, осмотрительность и сдержанность государственного служащего при исполнении обязанностей государственной службы, соблюдение им запретов в интересах государственной службы подлежат признанию и защите постольку, поскольку это не препятствует ему, в частности, следовать общественному долгу - как его собственному, так и того государственного органа, в котором он проходит службу.
4. Поскольку в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации Конвенция о защите прав человека и основных свобод является составной частью правовой системы Российской Федерации, положения ее статьи 10, в том числе в интерпретации Европейского Суда по правам человека, подлежат учету в общей системе аргументации при оценке и выявлении смысла нормативного положения пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающего запрет для государственных гражданских служащих и сотрудников милиции (полиции) на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором государственный служащий замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности.
При этом общее правило, вытекающее из статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которое обязывает государственных служащих к лояльности и осмотрительности в части публичных высказываний, должно пониматься и применяться через призму соотнесения признаваемых Конституцией Российской Федерации ценностей, таких как свобода слова (статья 29), защита прав всеми способами, не запрещенными законом (статья 45, часть 2), законность (статья 15, часть 2), обеспечиваемая в том числе обязанностью граждан (прежде всего, состоящих с государством в служебных отношениях) предотвращать нарушения закона - с одной стороны, и уважения публичной власти как института, посредством которого народ осуществляет свою власть и который обеспечивает суверенитет Российской Федерации (статьи 3 и 4 Конституции Российской Федерации), - с другой стороны.
Инструментом такого соотнесения служит статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которая не только определяет условия возможных ограничений того или иного конституционного права, но и в системном единстве со статьями 15 (часть 2), 17 (часть 3) и 18 Конституции Российской Федерации является правовым средством определения того, насколько в случае невозможности исчерпывающим образом нормативно установить критерии принятия правоприменителем того или иного решения обеспечивается баланс конституционных ценностей в конкретной правоприменительной ситуации. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, использование в норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций (определения от 21 февраля 2008 года N 120-О-О и от 19 марта 2009 года N 231-О-О).
Необходимо учитывать также, что в отдельных случаях лояльность государственного служащего, понимаемая как формальное соблюдение запрета на выражение суждений, мнений и оценок, может затруднить или сделать невозможной защиту публичных интересов, законности, конституционных прав и свобод граждан, иных конституционных ценностей, при том что установленные законом в этих целях средства, включая отказ от исполнения неправомерных поручений, сообщение о коррупционных и других преступлениях, предложения о совершенствовании работы и т.п., могут быть недостаточными, безрезультатными или несоразмерно рискованными. В частности, это может иметь место в тех случаях, когда нарушение носит системный характер и в него намеренно или объективно вовлечены служащие (большая или влиятельная их часть) определенного структурного подразделения, в котором осуществляется государственная служба, что побуждает их к противодействию мерам, предназначенным обеспечить публичный интерес, включая борьбу с коррупцией, замкнутостью, неэффективностью государственной службы.
Следовательно, пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» - с учетом возможности обеспечения баланса конституционно значимых ценностей имеющимися правовыми средствами - не может толковаться и применяться как запрещающий во взаимосвязи со статьей 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» (частью 2 статьи 29 Федерального закона «О полиции») государственным гражданским служащим и сотрудникам милиции (полиции) все без исключения публичные высказывания, суждения и оценки, связанные с деятельностью органов государственной власти, - без учета их содержания и общественной значимости, мотивов, побудивших государственного служащего к публичному выступлению, затрагиваемых в нем проблем, возможности использования иных - предусмотренных законом - способов их решения, соотношения причиненного (могущего быть причиненным) соответствующими действиями государственного служащего ущерба для государственных или общественных интересов, с ущербом, предотвращенным в результате таких действий.
Не предполагает пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и безусловного прекращения служебного контракта (увольнения со службы) в случае публичного выражения государственным гражданским служащим или сотрудником милиции (полиции) тех или иных мнений, суждений и оценок.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предоставляет государственному гражданскому служащему право на рассмотрение индивидуальных служебных споров (пункт 13 части 1 статьи 14) и устанавливает гарантии реализации им права на судебную защиту (части 13, 14 и 15 статьи 70). Сотрудники полиции также имеют право на рассмотрение служебного спора в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 28 Федерального закона «О полиции»). Судебная защита прав и свобод гарантировалась ранее и сотрудникам милиции (статья 27 Закона Российской Федерации «О милиции»).
Следовательно, поскольку государственный гражданский служащий (сотрудник милиции, полиции) имеет возможность использовать для защиты своих прав, вытекающих из служебного контракта (в случае их нарушения), предусмотренные законом процедуры рассмотрения индивидуального служебного спора, в том числе судебную защиту, при оценке правомерности допущенных им публичных высказываний, суждений относительно деятельности государственных органов или должностных лиц, которой, как он полагает, нарушаются его права, должно приниматься во внимание, использовал ли государственный служащий иные допускаемые законом способы их защиты, в частности обращение в суд за разрешением соответствующего спора, а также эффективность последующего исполнения принятого по этому спору судебного постановления.
5. Таким образом, в общей системе правового регулирования отношений государственной службы, специфика которой обусловливает особый правовой статус государственных служащих, обязывающий их, по общему правилу, к лояльности и сдержанности, нормативное положение пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи со статьей 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» (частью 2 статьи 29 Федерального закона «О полиции») не может рассматриваться как содержащее абсолютный запрет на публичное выражение государственным служащим своего мнения, в том числе в средствах массовой информации, относительно деятельности органов государственной власти и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает при оценке правомерности действий государственного служащего необходимость учета содержания публичного высказывания, суждения, оценки, его общественной значимости и мотивов, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать нормативное положение пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи со статьей 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» (частью 2 статьи 29 Федерального закона «О полиции») - оно не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.
Конституционно-правовой смысл указанного нормативного положения, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
2. Правоприменительные решения, послужившие поводом для обращения граждан Кондратьевой Любови Николаевны и Мумолина Алексея Николаевича в Конституционный Суд Российской Федерации, если они приняты на основании пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в обычном порядке при условии, что для этого нет иных препятствий.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации