Общий принцип определенности правовой нормы получает подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотношений предполагает в том числе юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом Российской Федерации и, в конечном счете, является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства.
Таким образом, положение абзаца второго пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 19 (часть 1), 76 (часть 5) и 132, поскольку характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.
7. Согласно абзацам третьему и пятому пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» органы государственной власти Челябинской области вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению свода прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий и по составлению и представлению свода отчетов по исполнению местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории. Названные положения относятся к процедурно-процессуальным гарантиям реализации муниципального бюджетного процесса на различных его стадиях (соответственно, составление проекта местного бюджета и исполнение местного бюджета).
7.1. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации разработка прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований предшествует составлению проектов местных бюджетов (статья 169); на прогнозах социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год (в числе прочих данных и документов) основывается составление бюджета (пункт 3 статьи 172, пункт 1 статьи 182); изменение же прогноза социально-экономического развития соответствующей территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение и проекта бюджета (статья 173).
Предусмотренное абзацем третьим пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» право органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых находятся другие муниципальные образования, на составление сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий является гарантией финансовой самостоятельности местного самоуправления (статьи 12 и 132 Конституции Российской Федерации) и, в конечном счете, - реализации социальной политики Российской Федерации (статья 7 Конституции Российской Федерации). Будучи финансово-плановыми актами, прогнозы социально-экономического развития сельских, поселковых муниципальных образований могут использоваться субъектами Российской Федерации при утверждении форм и видов финансовой помощи соответствующим муниципальным образованиям, что отвечает конституционным принципам взаимоотношений органов публичной власти, а также интересам населения района в целом как муниципального образования и находящихся в его границах иных муниципальных образований в виде отдельных поселений.
Пункт 3 статьи 182 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность составления на основании законодательства субъектов Российской Федерации дополнительных документов и материалов, не предусмотренных федеральным бюджетным законодательством. Данное положение реализовано в рамках абзаца третьего пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области», по смыслу которого органы местного самоуправления муниципальных образований - районов, в границах которых находятся другие муниципальные образования (сельсоветы, поселки), сводят (консолидируют) прогнозы социально-экономического развития муниципальных образований, составленные их уполномоченными органами. При этом органы местного самоуправления муниципальных образований - районов не должны вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления сельских, поселковых муниципальных образований, вносить изменения в прогнозы социально-экономического развития, поскольку их корректировка влечет за собой изменение основных характеристик соответствующего местного бюджета.
7.2. Положение абзаца пятого пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» имеет целью обеспечить консолидацию отчетов об исполнении местных бюджетов как необходимого - наряду с отчетами об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации - элемента составления отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, что согласно статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации относится к ведению субъекта Российской Федерации.
Предусмотренное рассматриваемым положением составление и представление органами местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых находятся другие муниципальные образования, свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, по существу, означает консолидацию самостоятельно составленных органами местного самоуправления сельских, поселковых муниципальных образований, находящихся в границах муниципального образования - района, отчетов об исполнении местных бюджетов.
При этом следует иметь в виду, что составление свода отчетов об исполнении местных бюджетов должно осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований и не нарушать финансовую самостоятельность местного самоуправления независимо от территориальной основы его формирования.
7.3. Таким образом, сами по себе полномочия по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий и по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, не влияют на объем материальных бюджетных прав, определяющих финансовую самостоятельность местного самоуправления, а закрепляющие эти полномочия абзацы третий и пятый пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку реализация соответствующих полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований, не допуская отношений подконтрольности и подчиненности между ними.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 100 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать положение абзаца четвертого пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области», предусматривающее право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.
2. Признать положения абзацев третьего и пятого пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области», предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку реализация указанных полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований.
3. Признать положение абзаца второго пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области», предусматривающее право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 19 (часть 1), 76 (часть 5) и 132, поскольку оно характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.
4. В соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» прекратить производство по делу в части толкования понятия «отдельные государственные полномочия», содержащегося в статье 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и официальных изданиях органов государственной власти Челябинской области. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации