5. Закон Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» принят с учетом интенсивности и специфики транспортных потоков в этом субъекте Российской Федерации, являющемся курортным регионом, в условиях повышенной угрозы безопасности дорожного движения и призван, согласно его преамбуле, обеспечить здоровую конкуренцию среди перевозчиков на рынке транспортных услуг, оказываемых населению, и безопасность пассажирских таксомоторных перевозок.
Данным Законом регулируется комплекс отношений, возникающих в связи с осуществлением физическими и юридическими лицами предпринимательской деятельности в сфере перевозок населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае. На федеральном уровне соответствующие отношения, в том числе между участниками дорожного движения, между организаторами транспортного обслуживания населения, а также между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, и органами публичной власти, регулируются федеральными законами «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О безопасности дорожного движения», «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» и основанными на этих федеральных законах подзаконными актами.
5.1. Учитывая необходимость соблюдения баланса таких ценностей, как безопасность дорожного движения при оказании услуг населению автомобильным транспортом, в частности безопасность пассажирских таксомоторных перевозок, и свобода предпринимательской деятельности, законодатель Краснодарского края был вправе - не нарушая федеральное законодательство - установить в сфере перевозок пассажиров таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае правовой режим предпринимательской деятельности, который обеспечивал бы безопасность этих перевозок.
В целях дополнительного контроля за безопасностью таксомоторных перевозок в Законе Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» предусмотрены, в частности, положения, обязывающие перевозчиков иметь удостоверение соответствия (пункт 3 части 1 статьи 6), а водителей при оказании услуг по перевозке пассажиров таксомоторами индивидуального пользования - карточку соответствия (пункт 1 части 4 статьи 7). Как установлено статьей 3 названного Закона, транспортное обслуживание населения таксомоторными перевозками на территории муниципальных образований может осуществляться юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем без образования юридического лица только при наличии у них действующего удостоверения соответствия, которое выдается уполномоченным органом местного самоуправления (часть 1) на основе заключения о соответствии потенциального перевозчика требованиям, установленным действующим законодательством, и возможности предоставления им качественных и безопасных услуг по перевозке пассажиров (часть 2), которое готовится комиссией, создаваемой органом местного самоуправления (часть 3), и направляется уполномоченному органу местного самоуправления для принятия решения о предоставлении или об отказе в выдаче удостоверения соответствия и уведомления перевозчика о принятом решении (часть 4).
Согласно той же статье удостоверение соответствия выдается на срок, не превышающий срока полезного использования автомобиля с наибольшим периодом эксплуатации (из количества автомобилей, заявленных перевозчиком), но не более чем на 8 лет (часть 2); одновременно с первым получением удостоверения соответствия на каждое транспортное средство перевозчика выдается карточка соответствия, причем к уже имеющемуся удостоверению соответствия карточка соответствия выдается по мере принятия положительных решений по заявлению перевозчика об их выдаче для замены транспортных средств или увеличения их количества (часть 5).
Следовательно, карточка соответствия, которая в обязательном порядке должна присутствовать у водителя таксомотора, по сути, является не только документом, подтверждающим соответствие транспортного средства, используемого в качестве таксомотора индивидуального пользования, требованиям действующего законодательства, но и документом, подтверждающим наличие у перевозчика удостоверения соответствия.
Кроме того, согласно названному Закону перевозчики, осуществляющие таксомоторные перевозки на территории Краснодарского края, на безвозмездной основе включаются в Реестр перевозчиков (часть 1 статьи 5); осуществление таксомоторных перевозок перевозчиком прекращается в случае истечения срока действия удостоверения соответствия и карточки соответствия (пункт 2 части 3 статьи 4).
Таким образом, Законом Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» установлен особый правовой режим, исключающий возможность занятия в Краснодарском крае таким видом предпринимательской деятельности, как перевозка пассажиров таксомоторами индивидуального пользования, для лиц, не имеющих действующего удостоверения соответствия, которое, как следует из положений его статей 6 и 7 в нормативном единстве со статьями 3, 4 и 5, является формой разрешения на осуществление данного вида предпринимательской деятельности при обязательном соблюдении соответствующих требований и условий.
5.2. Согласно пункту 1 статьи 1079 ГК Российской Федерации использование транспортных средств относится к деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих, и, следовательно, предполагает законодательное установление специальных условий, соблюдение которых позволяет заниматься такой деятельностью, и повышенной ответственности осуществляющих ее субъектов.
Так, перевозки пассажиров автомобильным транспортом осуществляются с соблюдением требований нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасности и комфорта пассажиров, в том числе законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности, ответственность за нарушение которого предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, устанавливающим, что юридическое лицо в случае осуществления им деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов может быть ликвидировано по решению суда (пункт 2 статьи 61), а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно части 2 статьи 14.1 которого за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), наступает административная ответственность в виде административного штрафа.
Отмена федеральным законодателем лицензирования перевозок таксомоторами индивидуального пользования, пассажиры которых как потребители данной услуги должны быть защищены в не меньшей степени, чем пассажиры автотранспортных средств других видов, перевозки которыми требуют обязательного лицензирования, не означает отказа государства от контроля за соблюдением требований законодательства о безопасности и качестве соответствующих услуг: контроль за безопасностью дорожного движения, в том числе за соответствием технического состояния и оборудования транспортных средств требованиям нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения, осуществляется посредством обязательного государственного технического осмотра транспортных средств, по результатам проведения которого выдается талон о прохождении государственного технического осмотра, подтверждающий соответствие транспортного средства требованиям безопасности (статья 17 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», пункты 2 и 10 Положения о проведении государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 880).
Перечень документов, которые обязан иметь при себе водитель, управляющий транспортным средством, содержится в утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090 Правилах дорожного движения Российской Федерации, которыми устанавливается единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации, другие же нормативные акты, касающиеся дорожного движения, должны основываться на требованиях данных Правил и не противоречить им (пункты 1.1 и 2.1.1).
5.3. Законодатель Краснодарского края, принимая Закон Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае», имел целью обеспечение безопасности дорожного движения, защиты прав потребителей - пользователей услуг, оказываемых перевозчиками и водителями таксомоторов индивидуального пользования, а также осуществление контроля за соблюдением требований федерального законодательства, касающегося обеспечения безопасности в сфере транспортных услуг.
Не только указание на обеспечение безопасности дорожного движения как на цель регулирования, осуществленного названным Законом, но и содержание конкретных его положений, устанавливающих требования к перевозчикам (статья 6), водителям (статья 7) и таксомоторам (статья 8), свидетельствуют о том, что во многом это регулирование корреспондирует предписаниям Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Соответственно, положения, содержащиеся в пункте 3 части 1 статьи 6 и пункте 1 части 4 статьи 7 Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» и находящиеся в нормативном единстве с положениями его статей 3, 4 и 5, - в той мере, в какой они направлены на обеспечение соответствия перевозчиков, транспортных средств, выполняющих функцию таксомоторов индивидуального пользования, и их водителей требованиям, вытекающим из федерального законодательного регулирования, и тем самым на обеспечение безопасности пассажирских перевозок, - могут быть признаны не противоречащими конституционно защищаемым целям.
Вместе с тем закрепленный этими законоположениями специальный -разрешительный - порядок осуществления перевозок таксомоторами индивидуального пользования, исключающий возможность занятия данным видом предпринимательской деятельности для лиц, не имеющих действующего удостоверения соответствия и карточки соответствия, по сути, означает введение не предусмотренного федеральным законом ограничения права на свободу предпринимательской деятельности, гарантированного статьей 34 Конституции Российской Федерации, и, следовательно, нарушение требования статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в силу которого нормативным актом, прямо устанавливающим ограничение конституционных прав и свобод, может быть только федеральный закон.
Более того, такой порядок допуска к осуществлению перевозок таксомоторами индивидуального пользования содержательно имеет черты лицензирования, которому согласно подпункту 62 пункта 1 статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» в действующей в настоящее время редакции подлежат лишь перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). Исключив обязательность лицензирования деятельности по транспортному обслуживанию пассажиров таксомоторами индивидуального пользования, федеральный законодатель тем самым осознанно отказался от такого ограничения данного вида предпринимательской деятельности (в настоящем деле соответствующее федеральное регулирование не является предметом проверки с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации).
Положения пункта 3 части 1 статьи 6 и пункта 1 части 4 статьи 7 Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» рассматриваются в правоприменительной практике - в нарушение общих принципов действия закона (в данном случае - закона субъекта Российской Федерации) в пространстве и по кругу лиц - как допускающие распространение соответствующих требований и ответственности за их несоблюдение на лиц, которые постоянно осуществляют таксомоторные перевозки пассажиров в другом субъекте Российской Федерации, такие требования не установившем, но бывают вынуждены въезжать на территорию Краснодарского края.
Следует также учесть, что согласно статье 3 названного Закона, в нормативном единстве с которой находятся положения пункта 3 части 1 статьи 6 и пункта 1 части 4 статьи 7, удостоверение соответствия выдается на основе заключения о соответствии потенциального перевозчика требованиям, установленным действующим законодательством, и возможности предоставления им качественных и безопасных услуг по перевозке пассажиров (часть 2); при этом заключение о соответствии потенциального перевозчика требованиям, установленным действующим законодательством, и возможности предоставления им качественных и безопасных услуг по перевозке пассажиров готовится комиссией, создаваемой органом местного самоуправления (часть 3).
По буквальному смыслу приведенных законоположений, обеспечение требований безопасности, установленных федеральным законодательством, - не единственный критерий, на основании которого принимается решение о выдаче удостоверения соответствия. Соискатель такого удостоверения должен отвечать не только требованиям действующего законодательства - как федерального, так и законодательства Краснодарского края, но и, кроме того, субъективным представлениям членов комиссии о качественных и безопасных услугах. Отсутствие прямых ссылок в статье 3 на закрепленные иными нормами данного Закона требования делает критерии выдачи удостоверения соответствия размытыми, оставляет простор для административного усмотрения. Между тем, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П).
6. Таким образом, положения пункта 3 части 1 статьи 6 и пункта 1 части 4 статьи 7 Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае», определяющие необходимость наличия у перевозчиков удостоверения соответствия, а у водителей - карточки соответствия как элементов организации транспортного обслуживания населения, не противоречат конституционно защищаемым целям и ценностям в той мере, в какой они по их смыслу в системе действующего правового регулирования направлены на обеспечение соответствия перевозчиков, транспортных средств, выполняющих функцию таксомоторов индивидуального пользования, и их водителей вытекающим из федерального законодательного регулирования требованиям в сфере обеспечения безопасности пассажирских перевозок.
В то же время конкретные средства, избранные законодателем Краснодарского края для достижения указанных целей, не могут быть признаны соразмерными с точки зрения конституционных критериев оценки правомерности возможных ограничений права на свободу предпринимательства. Положения пункта 3 части 1 статьи 6 и пункта 1 части 4 статьи 7 Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» в системном единстве с положениями его статей 3, 4 и 5 устанавливают ограничения допуска лиц к осуществлению предпринимательской деятельности в сфере перевозок таксомоторами индивидуального пользования при неисполнении ими требований (о качественном и безопасном обслуживании населения в области таксомоторных перевозок как основании выдачи удостоверения соответствия и карточки соответствия), которые не определены однозначно самим названным Законом, что приводит к нарушению принципа равенства применительно к реализации конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью, и выходят за пределы вытекающих из федерального законодательного регулирования требований, направленных на обеспечение безопасности пассажирских перевозок. Тем самым, по сути, вводится не предусмотренное федеральным законом ограничение данного конституционного права, в результате чего нарушаются установленные статьями 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации гарантии права на занятие предпринимательской деятельностью, закрепленного ее статьей 34 (часть 1).
Вместе с тем не исключается правомочие субъекта Российской Федерации - в целях обеспечения безопасности дорожного движения, а также поддержания здоровой конкуренции, качества и комфорта транспортного обслуживания пассажиров - осуществлять, в том числе посредством законодательного регулирования, меры по организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования, в частности предусматривать формирование реестров (перечней) перевозчиков, на которых распространяются меры государственной поддержки и качество и безопасность деятельности которых проверены соответствующими органами власти. При этом критерии включения в такие реестры должны быть формально определенными, исполнимыми, распространяющимися на индивидуально не определенную категорию лиц и не допускающими произвольное административное усмотрение, а отсутствие субъекта предпринимательства в реестре само по себе не может (если иное не установлено федеральным законом) приводить к блокированию его допуска на рынок таксомоторных перевозок.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать положения пункта 3 части 1 статьи 6 и пункта 1 части 4 статьи 7 Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой эти положения в системном единстве с положениями статей 3, 4 и 5 того же Закона устанавливают ограничения допуска лиц к осуществлению предпринимательской деятельности в сфере перевозок таксомоторами индивидуального пользования при неисполнении ими требований, которые не определены однозначно самим законодателем Краснодарского края и выходят за пределы вытекающих из федерального законодательного регулирования требований, направленных на обеспечение безопасности пассажирских перевозок, т.е., по сути, вводят не предусмотренное федеральным законом ограничение права на занятие предпринимательской деятельностью.
Признание указанных положений Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» не соответствующими Конституции Российской Федерации не ставит под сомнение правомочие субъекта Российской Федерации нормативно закреплять меры по организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования, которые не влекут создание неравных условий для лиц, относящихся к одной и той же категории, и не могут, если иное не установлено федеральным законом, приводить к блокированию допуска на рынок таксомоторных перевозок субъектов данного вида предпринимательской деятельности.
2. Положения пункта 3 части 1 статьи 6 и пункта 1 части 4 статьи 7 Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» в той мере, в какой они признаны настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, утрачивают силу, что является основанием отмены в установленном порядке положений иных нормативных правовых актов Краснодарского края и нормативных правовых актов других субъектов Российской Федерации, воспроизводящих их либо содержащих такие же положения.
3. Дела граждан В.А. Дудко, Н.Е. Кухтицкого, А.Л. Ниниева и Р.Н. Свечникова, разрешенные на основании положений Закона Краснодарского края, признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и официальных изданиях органов государственной власти Краснодарского края. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации