Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002г. N 162-О

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы граждан А.Г. Авдейчикова, А.А. Алехина и других,

1. Граждане А.Г. Авдейчиков, А.А. Алехин, С.В. Андрушко, А.А. Безденежных, В.Н. Дорохин, М.И. Машкарин, А.К. Никитина и В.Д. Ровинская - депутаты Законодательного Собрания Омской области второго созыва оспаривают конституционность пункта 1 статьи 17 Закона Омской области от 15 июля 1994 года «О Законодательном Собрании Омской области» (в редакции от 7 июля 1999 года), согласно которому структура Законодательного Собрания Омской области определяется им самостоятельно исходя из объемов бюджетных ассигнований на его содержание; штаты, в пределах фонда заработной платы и с соблюдением схемы должностных окладов, и количество депутатов, работающих на штатной оплачиваемой основе, устанавливаются Законодательным Собранием Омской области, а также Постановление Законодательного Собрания Омской области от 27 марта 1998 года «О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе», в соответствии с которым прием депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе осуществляется на основании письменного заявления депутата и персонального решения Законодательного Собрания Омской области.

Из жалобы и приложенных к ней материалов следует, что бюджетом Омской области на 1998 год предусматривалось финансирование деятельности 12 депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе (в соответствии с частью первой статьи 38 Устава Омской области в редакции от 26 декабря 1995 года Законодательное Собрание до 16 ноября 2000 года состояло из 45 депутатов). Однако Законодательное Собрание Омской области 14 мая 1998 года вынесло решение о приеме на работу на профессиональной постоянной основе лишь двух депутатов из девяти подавших заявления, а 24 сентября 1998 года и 17 декабря 1998 года отказало сначала одному, а затем еще четырем депутатам из числа заявителей, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации с данной жалобой. Омский областной суд своим решением, оставленным без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, со ссылкой на оспариваемые акты отказал заявителям в признании недействительными названных решений Законодательного Собрания Омской области.

По мнению заявителей, взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 17 Закона Омской области «О Законодательном Собрании Омской области» и Постановления Законодательного Собрания Омской области «О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе», как не определяющие порядок установления числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, и процедуры, гарантирующие депутатам право осуществлять депутатские полномочия в такой форме, нарушают конституционный принцип справедливости, право граждан участвовать в управлении делами государства и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, а потому противоречат статьям 1, 7, 17, 18, 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 4), 37 (части 1 и 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

2. Согласно статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. При этом самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании своих органов государственной власти не исключает необходимость выполнения ими конституционных требований соответствия основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации), и общим принципам организации системы органов государственной власти (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации).

Организация законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, как следует из статей 1, 2, 3, 4 и 15 Конституции Российской Федерации, при обеспечении их формирования на основе свободных, подлинных, альтернативных выборов, позволяющих выявить политическую волю избирателей, должна гарантировать передачу представительной власти вновь избранным депутатам и условия, которые способствовали бы активной и независимой депутатской деятельности и не допускали бы искажения существа народного представительства.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» признает за законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации право регулировать в конституциях (уставах) и законах вопросы о статусе депутата, условиях осуществления им депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, на профессиональной основе в определенный период, без отрыва от основной деятельности), самостоятельно устанавливать число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, утверждать расходы на обеспечение своей деятельности (пункты 5 и 8 статьи 4, пункт 4 статьи 10 и статья 11). Вместе с тем в силу статей 3 (часть 2), 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации такое регулирование должно обеспечивать всем депутатам законодательного (представительного) органа равные возможности по осуществлению депутатских полномочий в полном объеме в течение всего срока полномочий.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 22 января 2002 года по делу о проверке конституционности положений статей 69, 70 и 90 Конституции Республики Татарстан, а также статей 4 и 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан», поскольку существо подлинно народного представительства обеспечивается в том числе организационной структурой и процедурами деятельности парламента, регламентация деятельности депутатов, работающих в однопалатном парламенте на постоянной основе или без освобождения от основной производственной или служебной деятельности, должна гарантировать их равный статус и равное влияние депутатов, относящихся к различным частям депутатского корпуса, на принятие решений. Следовательно, определяя порядок формирования действующей на профессиональной постоянной основе части парламента, законодатель субъекта Российской Федерации призван установить надлежащие правовые основания и процедуры, гарантирующие равноправие депутатов и исключающие принятие по данным вопросам произвольных, субъективных решений.

3. Согласно пункту 3 статьи 39 Устава (Основного Закона) Омской области правовое положение депутата Законодательного Собрания Омской области определяется областным законом; вопрос о работе депутата на профессиональной постоянной основе решается Законодательным Собранием Омской области. Закон Омской области «О статусе депутата Омской области», закрепивший основные правовые и социальные гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления депутатами депутатских полномочий, установил право депутатов исполнять свои обязанности как на постоянной оплачиваемой основе, так и на непостоянной основе без отрыва от основной производственной или служебной деятельности (статья 6), что означает возможность выбора депутатами формы деятельности в составе данного законодательного органа. Данная возможность является условием выполнения депутатом обязанности по надлежащему осуществлению им депутатских полномочий в полном объеме.

Между тем из пункта 1 статьи 17 названного Закона и Постановления Законодательного Собрания Омской области «О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе» во взаимосвязи с другими его актами вытекает, что формирование действующей на постоянной профессиональной основе части депутатского корпуса осуществляется путем принятия Законодательным Собранием персональных решений. В отсутствие специальных процедур принятия таких решений Законодательным Собранием Омской области оспариваемые нормы не гарантируют право депутатов осуществлять депутатские полномочия на профессиональной постоянной основе, поскольку при наличии необходимых и достаточных условий его реализации (заявление депутата и соответствующие бюджетные ассигнования) допускают вынесение произвольных решений - об удовлетворении заявлений одних депутатов и об отказе другим.

Такого рода нормы в силу их неопределенности неоднократно признавались Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими провозглашенному Конституцией Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2) принципу равенства всех перед законом (например, Постановления от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 2 апреля 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе»).

В силу изложенных в названных Постановлениях правовых позиций положения пункта 1 статьи 17 Закона Омской области «О Законодательном Собрании Омской области» и Постановления Законодательного Собрания Омской области «О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе» не могли служить основанием для вынесения Законодательным Собранием Омской области решений об отказе заявителям в реализации их права на осуществление депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе, поскольку - в отсутствие установленных законом гарантий реализации данного права - подобное регулирование не соответствует условиям функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в демократическом правовом государстве.

Ненадлежащее применение оспариваемых положений, а именно в истолковании, расходящемся с выявленным в настоящем Определении смыслом, является основанием для обжалования и пересмотра в установленном порядке вынесенных судами решений по конкретным делам заявителей, если для этого нет иных препятствий.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 3 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 и статьей 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. В силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22 января 2002 года по делу о проверке конституционности положений статей 69, 70 и 90 Конституции Республики Татарстан, а также статей 4 и 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» и настоящем Определении, положения, содержащиеся в пункте 1 статьи 17 Закона Омской области «О Законодательном Собрании Омской области» и в Постановлении Законодательного Собрания Омской области «О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе», в силу которых реализация права депутата на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе зависит от персонального решения Законодательного Собрания Омской области, в отсутствие законодательно установленных процедур, гарантирующих равенство соответствующих возможностей всем депутатам, не могут служить основанием ограничения данного права.

Данное Конституционным Судом Российской Федерации истолкование указанных положений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

2. Законодательному Собранию Омской области надлежит осуществить законодательное регулирование механизма реализации права депутатов на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе с учетом настоящего Определения.

3. Признать жалобу граждан А.Г. Авдейчикова, А.А. Алехина, С.В. Андрушко, А.А. Безденежных, В.Н. Дорохина, М.И. Машкарина, А.К. Никитиной и В.Д. Ровинской не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в ней вопроса необходимость вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления отсутствует.

4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

5. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», а также официальных изданиях органов государственной власти Омской области.