5. Поскольку признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства, реализация этих прав и свобод обусловливает необходимость взаимодействия с органами публичной власти. При этом конституционно-правовой статус личности, как он определен Конституцией Российской Федерации, предполагает, что граждане могут осуществлять гарантированные им права и свободы как индивидуально, так и коллективно, т.е. совместно с другими лицами. Исходя из этого Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в том числе в постановлениях от 24 октября 1996 года N 17-П и от 17 декабря 1996 года N 20-П применительно к таким являющимся самостоятельными субъектами права объединениям граждан, как юридические лица, в основе их правового статуса лежат, прежде всего, конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и потому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо.
Со ссылкой на эти постановления Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 22 апреля 2004 года N 213-О указал, что объединения граждан создаются на основании Конституции Российской Федерации, ее статьи 30 (часть 1), закрепляющей право каждого на объединение, для совместной реализации конституционных прав, таких как право на свободный поиск, получение, передачу, производство, распространение информации любым законным способом, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 29, часть 4; статья 33; статья 45, часть 2); названные права по своей природе могут принадлежать как гражданам (физическим лицам), так и их объединениям (в том числе юридическим лицам), которые вправе реализовать гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на обращение в суд, включая право на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти; отсутствие в действующем законодательстве прямого указания на право объединения граждан (юридического лица) оспорить в порядке гражданского судопроизводства коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и законные интересы объединения, как и отсутствие указания на обязанность суда принять такое заявление к своему производству, а в случае его обоснованности - вынести решение об обязании соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение или препятствие к осуществлению прав объединения, не может парализовать само это право, гарантированное Конституцией Российской Федерации.
Европейский Суд по правам человека также полагает, что права, которые присущи физическим лицам, могут в определенной мере рассматриваться в свете реализации права на объединение, и оценивает указание на возможность совместной реализации физическими лицами своих прав как косвенную гарантию создания объединений - организованных структур, которые должны обладать необходимой правосубъектностью. Исходя из того, что право создания юридического лица в целях совместной деятельности граждан в области взаимного интереса представляет собой одну из наиболее важных сторон права на свободу объединения, без которой это право лишается какого-либо смысла, Европейский Суд по правам человека рассматривает статью 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как распространяющуюся на объединения граждан, в том числе имеющие статус юридического лица (постановления от 26 октября 2000 года по делу «Хасан (Hasan) и Чауш (Chaush) против Болгарии», от 17 февраля 2004 года по делу «Горжелик (Gorzelik) и другие против Польши», от 5 октября 2006 года по делу «Московское отделение Армии Спасения против России», от 1 октября 2009 года по делу «Кимля и другие против России» и от 10 июня 2010 года по делу «Свидетели Иеговы» в Москве и другие против России»). Применительно к вопросу о свободе выражения мнения во взаимосвязи со свободой объединения в профсоюзы Европейский Суд по правам человека отметил, что защита права, закрепленного в статье 10 Конвенции (свобода выражения мнения), является одной из целей свободы собраний и объединения (постановление от 12 сентября 2011 года по делу «Паломо Санчес (Palomo Sanchez) и другие против Испании»).
Таким образом, право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан - поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации - эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из статей 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа равенства и справедливости.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляющий в рамках своих дискреционных полномочий регулирование и защиту того или иного права, не освобождается от обязанности соблюдать при определении круга лиц, которым соответствующее право предоставляется, конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые, помимо прочего, требуют для субъектов права при равных условиях равного положения и допускают возможность различий, только если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 10 ноября 2009 года N 17-П, от 3 февраля 2010 года N 3-П, от 20 декабря 2010 года N 21-П и от 23 апреля 2012 года N 10-П).
Положения части 1 статьи 1 и части 1 статьи 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» прямо указывают лишь на граждан как субъектов права на обращение в органы публичной власти, чем порождают неопределенность относительно возможности объединений граждан выступать в таком качестве и позволяют правоприменителю рассматривать эти положения как исключающие данное право для объединений граждан, в том числе юридических лиц, и не допускающие распространение на отношения, связанные с рассмотрением их обращений, предписаний данного Федерального закона.
Такая неопределенность - с учетом места данного Федерального закона в системе правового регулирования как единственного специального законодательного акта федерального уровня, регулирующего соответствующие отношения, - означает искажение правовой природы права граждан на обращение, которое распространяется не только на граждан, но и на их объединения, включая юридические лица, и тем самым - умаление прав, гарантированных статьями 30, 33 и 45 Конституции Российской Федерации объединениям граждан, а также прав граждан, являющихся участниками таких объединений.
Кроме того, отсутствие единообразного понимания механизма реализации права граждан на обращение, как он установлен положениями части 1 статьи 1 и части 1 статьи 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ослабляя гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина, может привести к нарушению конституционных принципов равенства и верховенства закона.
6. Действие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», как следует из части 1 его статьи 1 и части 1 статьи 2, распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
Само по себе такое определение круга адресатов обращений граждан согласуется с положениями статьи 33 Конституции Российской Федерации, из которой прямо не вытекает необходимость законодательного закрепления гарантий прав граждан при их обращении к иным, помимо органов публичной власти и их должностных лиц, самостоятельным субъектам правоотношений. Вместе с тем подобная возможность Конституцией Российской Федерации не исключается, - Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (постановления от 19 мая 1998 года N 15-П, от 23 декабря 1999 года N 18-П, от 19 декабря 2005 года N 12-П, Определение от 1 июня 2010 года N 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации (определения от 9 декабря 2002 года N 349-О и от 9 ноября 2010 года N 1483-О-О).
Такой же позиции придерживается Европейский Суд по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию (постановления от 23 ноября 1983 года по делу «Ван дер Мюсселе (Van der Mussele) против Бельгии», от 25 марта 1993 года по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства», от 16 июня 2005 года по делу «Шторк (Storck) против Германии» и др.).
6.1. Обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала.
Следовательно, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт «в», Конституции Российской Федерации), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений. Субъекты же Российской Федерации при отсутствии на федеральном уровне соответствующих законодательных установлений обязывать такие организации к рассмотрению обращений граждан и их объединений и, следовательно, осуществлять регулирование прав и свобод одних лиц, связанное с обременением других, не вправе.
В то же время, учитывая особенности и характер отношений, возникающих между гражданами (объединениями граждан) и возможными адресатами их обращений - организациями, деятельность которых является публично значимой и затрагивает права и свободы граждан, обязанность рассматривать такие обращения не противоречит их природе, притом что как сама эта обязанность, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно. Между тем соответствующее универсальное регулирование указанных отношений на федеральном уровне не предусмотрено.
6.2. Согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Будучи учредителем соответствующих организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций, субъект Российской Федерации вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определенному федеральным законодательством статусу.
Так, субъект Российской Федерации, равно как и Российская Федерация и муниципальное образование, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий - соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления - в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (статьи 9.1 и 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», абзац тридцать девятый статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях») вправе возложить на создаваемые для выполнения работ, оказания услуг в указанных сферах учреждения обязанности по рассмотрению обращений граждан.
Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования. Сама по себе данная обязанность является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (статья 41, часть 1; статья 43, часть 1; статья 44, часть 2, Конституции Российской Федерации), - тем более что обусловливающее ее установление право на обращение проистекает не только и не столько из статьи 33 Конституции Российской Федерации, а, по сути, во взаимосвязи с общеправовой гарантией, предусмотренной статьей 45 Конституции Российской Федерации, входит в качестве элемента в содержание иных конституционных прав, реализация которых предполагает необходимость взаимодействия с государственными и муниципальными учреждениями, - и потому, будучи возложенной на эти учреждения, не может рассматриваться как чрезмерное их обременение.
Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 113 - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.
6.3. Следовательно, - исходя из того, что специальное регулирование федеральным законодателем правоотношений, возникающих в связи с возможностью обращения граждан и их объединений, включая юридические лица, к иным, помимо органов публичной власти, организациям, наделенным публично значимыми функциями, не исключается, но, напротив, предполагается, равно как и право субъекта Российской Федерации обязать создаваемые им государственные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции, рассматривать обращения граждан в целях обеспечения реализации и защиты их конституционных прав и свобод, а также определить правила и процедуры такого рассмотрения, - отсутствие во взаимосвязанных положениях части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» прямого указания как на возможность обращения к этим организациям, так и на правомочие субъектов Российской Федерации установить по данному вопросу соответствующие предписания порождает неопределенность, влекущую отрицание этого правомочия в правоприменительной практике, что не только означает неправомерное ограничение прав граждан, гарантированных статьями 30, 33 и 45 Конституции Российской Федерации, но и умаляет возможности субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
7. Таким образом, взаимосвязанные положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 30, 33, 45, 55 (часть 3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, приводящей на практике к их неоднозначному истолкованию и, соответственно, произвольному применению, - препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, а также распространению установленного данным Федеральным законом порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами и органами местного самоуправления на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, осуществляющими публично значимые функции, и тем самым препятствуют в том числе введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права на обращение положений, которые дополняют в указанных аспектах федеральные гарантии.
Установление гарантий рассмотрения обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, как связанное с обеспечением их прав, закрепленных статьями 32, 33 и 45 Конституции Российской Федерации, и гарантий рассмотрения обращений граждан и их объединений государственными учреждениями и иными организациями, наделенными публично значимыми функциями, должно осуществляться на основе единого регулирования в соответствии со статьями 19, 71 (пункт «в») и 72 (пункт «б» части 1) Конституции Российской Федерации. Соответственно, федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, в том числе прямо указывающие на рассмотрение обращений объединений граждан, включая юридические лица, государственными органами и органами местного самоуправления, а также на возможность для публично-правовых образований предусматривать право граждан и их объединений на обращение в созданное соответствующим публично-правовым образованием государственное или муниципальное учреждение, иную организацию, осуществляющую публично значимые функции. При этом федеральный законодатель может конкретизировать порядок реализации права на обращение в зависимости от целей деятельности объединения граждан или юридического лица, с одной стороны, и функций государственных и муниципальных учреждений либо иных организаций, в которые может быть направлено обращение, - с другой.
Впредь до введения в действие нового правового регулирования при применении положений части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следует исходить из того, что они предполагают распространение предписаний данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, и не препятствуют распространению порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренного данным Федеральным законом, на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать взаимосвязанные положения части 1 статьи 1 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - сами по себе они не препятствуют введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц.
2. Признать взаимосвязанные положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 30, 33, 45, 55 (часть 3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в том числе введению законом субъекта Российской Федерации положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.
3. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также гарантии рассмотрения обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции.
Впредь до введения в действие нового правового регулирования положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должны применяться - исходя из требований статей 19 (часть 1), 33, 45, 72 (пункт «б» части 1) и 76 Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации