Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996г. N 21-П - Особое мнение судьи Кононова А.Л.

1. Рассматриваемый в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации институт отзыва депутата наряду с наказами избирателей и отчетами депутатов является, как известно, характерным признаком так называемого императивного мандата.

Императивный мандат, устанавливая подотчетность и ответственность депутата только перед избирателями своего округа, жестко связывает позицию депутата с местными интересами, волей, наказами и поручениями отдельных групп населения, участвовавшими в его избрании. Таким образом, депутат оказывается не уполномоченным и не способным в силу своей зависимости решать общие задачи всей территории, на которой действует данная легислатура. Очевидно, что такая связанность может существенно затруднить выработку и согласование единых позиций, законодательную политику в общих интересах, то есть делает проблематичной работу самого представительного органа.

В своем Постановлении по делу Конституционный Суд сослался на отсутствие упоминания в Конституции Российской Федерации института отзыва депутата как на аргумент в пользу возможности установления отзыва законом субъекта Федерации. Однако, по нашему мнению, вывод здесь должен быть прямо противоположным. Конституция Российской Федерации тем самым имплицитно подтверждает отказ от императивного мандата в принципе как формы взаимоотношения депутата с избирателями. И, поскольку это институт конституционного уровня регулирования, он не может быть введен в законодательном порядке.

Это вытекает также из сравнения с предыдущей Конституцией РСФСР, которая, как и все конституции советского периода, закрепляла положения о наказах, подотчетности и отзыве депутата, создавая видимость народовластия, что называлось «социалистической демократией». В тот период наличие института отзыва не представляло, очевидно, какой-либо проблемы как в силу безальтернативности и полной регулируемости процесса выборов, так и декоративных функций самого «представительного» органа (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. по делу о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации, касающихся деятельности КПСС и КП РСФСР).

Отсутствие в ныне действующей Конституции Российской Федерации упоминания об отзыве депутата, таким образом, не является случайным умолчанием, а принципиально отличает новые конституционные отношения, что было реализовано и в федеральном законодательстве - в Законах от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Институт отзыва депутата (императивный мандат) противоречит основам конституционного строя Российской Федерации - сути демократического государства (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и природе законодательного органа, представляющего общенародные интересы (часть 2 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и призванного эффективно решать задачи общефедерального значения или, соответственно, значимые для населения субъекта Федерации.

Отказ от императивного мандата в Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве является общим принципом для организации представительных органов государственной власти, и в силу части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации он обязателен и для субъекта Российской Федерации.

2. Конституционный Суд необоснованно уклонился от оценки конституционности рассматриваемого Закона Московской области по содержанию, истолковав аргументацию заявителя как ограничение предмета исследования. Однако в запросе содержится просьба рассмотреть конституционность данного Закона в целом.

Целый ряд положений Закона обладает настолько существенными дефектами, что применение их чревато серьезными нарушениями конституционных прав и свобод граждан.

Так, в статье 1 содержатся следующие основания отзыва депутата: невыполнение депутатских обязанностей или требований Конституции Российской Федерации, нарушение законодательства Российской Федерации и Московской области, совершение действий, порочащих звание депутата. Все эти основания сформулированы настолько неопределенно и неясно, что возможности их произвольного толкования абсолютно безграничны, тем более что мотивировка отзыва выдвигается даже не каким-либо компетентным органом, а «инициаторами» (возможно даже одним - согласно буквальному тексту статьи 2 Закона) из числа избирателей соответствующего округа и не требует, по крайней мере на данном этапе, какой-либо объективной основы, не исключает и сугубо политические мотивы отзыва.

Конституционный Суд уже неоднократно высказывался по поводу неопределенности правовых норм, признав, что возможность их произвольного применения является нарушением конституционно признанного равенства всех перед законом и судом (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по жалобе Ситаловой о проверке конституционности статьи 54 ЖК РСФСР). Есть все основания применить эту оценку и в данном случае.

Кроме того, в положениях статьи 1 очевидно смешение вопросов различной компетенции, включая судебную и компетенцию самого выборного органа, правомочного рассматривать лишение депутатских полномочий в иных специальных процедурах.

Статья 3 Закона предусматривает сбор подписей в поддержку отзыва на листах, содержащих «формулировку мотивов отзыва». При этом и на данной стадии отзыва отсутствуют какие-либо гарантии против злоупотреблений или добросовестного заблуждения, распространения всякого рода слухов и непроверенных данных, политических оценок, конфиденциальной информации, сведений, порочащих честь и достоинство личности, или иных нарушений конституционных прав и свобод. Более того, такие действия в силу положения Закона приобретают легальность, что совершенно недопустимо.

Не предусматривает достаточных гарантий прав депутата против недобросовестных действий по его отзыву и статья 4 Закона, хотя она и специально посвящена этому. Она, как это видно из буквального текста статьи 3, относится лишь к той стадии процесса, когда сбор подписей завершен и решение о голосовании по отзыву уже принято избиркомом. Комиссия может лишь приостановить дальнейшие действия до окончания судебного разбирательства, если таковое возникнет, но Закон не связывает с решением суда каких-либо последствий, обязательных для избиркома и дисквалифицирующих процесс отзыва. Он не учитывает, что не все обстоятельства, послужившие основаниями для отзыва депутата, могут стать предметом судебного разбирательства, не учитывает особенностей и различий уголовного и гражданского процесса в защите от необоснованных обвинений.

В соответствии со статьей 9 Закона отзыв депутата считается состоявшимся, если за него проголосовало не меньшее число избирателей, чем за избрание. Это число может составлять всего 1/8 плюс один голос от всего электората, что не только не исключает, а наоборот, предполагает высокую вероятность того, что в процесс отзыва депутата могут быть вовлечены совсем не те избиратели, которые его ранее избрали и перед которыми он, по смыслу императивного мандата, и должен нести депутатскую ответственность.

Весь процесс отзыва и установленные Законом Московской области правила, по существу, означают фактический пересмотр результатов выборов, который может быть использован как оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников, в иных деструктивных целях. Очевидно при этом грубое нарушение принципа народовластия, избирательных и иных конституционных прав граждан.

Таким образом, в тексте Закона содержится ряд положений, противоречащих Конституции Российской Федерации. Эти положения исследовались и обсуждались в судебном заседании, однако не стали предметом оценки Суда из-за необоснованного сужения в мотивировке решения предмета рассмотрения по данному делу.