5. Общие основания и порядок ликвидации юридического лица, в том числе бюджетного учреждения, а также правила удовлетворения требований его кредиторов детально регламентированы статьями 61 - 65 ГК Российской Федерации.
В силу пунктов 1, 2 и 4 статьи 61 данного Кодекса ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам; юридическое лицо ликвидируется по решению его учредителей (участников) или его органа, уполномоченного на то учредительным документом, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано; с момента принятия решения о ликвидации юридического лица срок исполнения его обязательств перед кредиторами считается наступившим. При недостаточности у ликвидируемого учреждения имущества, на которое может быть обращено взыскание, кредиторы согласно пункту 7 статьи 63 данного Кодекса вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника имущества этого учреждения, но лишь в случаях, если данным Кодексом предусмотрена субсидиарная ответственность такого собственника по обязательствам этого учреждения.
Особенности ликвидации некоммерческих организаций урегулированы Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (статьи 18 - 21). Так, проведение ликвидации муниципального бюджетного учреждения осуществляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования (подпункт 3 пункта 5 статьи 18). Ликвидационная комиссия помещает в органах печати, где публикуются данные о государственной регистрации юридических лиц, публикацию о ликвидации некоммерческой организации, порядке и сроке заявления требований ее кредиторами, причем срок заявления требований не может быть менее чем два месяца со дня публикации; комиссия принимает меры по выявлению кредиторов и получению дебиторской задолженности, а также письменно уведомляет кредиторов о ликвидации; по окончании срока для предъявления кредиторами требований комиссия составляет промежуточный ликвидационный баланс, который содержит сведения о составе имущества ликвидируемой организации, перечне предъявленных требований и результатах их рассмотрения; если имеющиеся у ликвидируемой организации денежные средства недостаточны для удовлетворения требований кредиторов, комиссия продает имущество организации с публичных торгов в порядке, установленном для исполнения судебных решений; выплата денежных сумм кредиторам ликвидируемой организации производится комиссией в порядке очередности, установленной Гражданским кодексом Российской Федерации, в соответствии с промежуточным ликвидационным балансом (статья 19). Имущество, на которое не может быть обращено взыскание по обязательствам бюджетного учреждения, а также иное оставшееся имущество передается его собственнику после удовлетворения требований кредиторов (пункт 4 статьи 20).
Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация, в том числе бюджетное учреждение, отвечает по своим обязательствам тем своим имуществом, на которое по законодательству Российской Федерации может быть обращено взыскание. Взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество и на особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества (пункт 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации). Для целей Федерального закона «О некоммерческих организациях» под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено; порядок отнесения имущества к этой категории устанавливается Правительством Российской Федерации (в настоящее время - его Постановлением от 26 июля 2010 года N 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества»); виды особо ценного движимого имущества муниципального бюджетного учреждения могут определяться в порядке, установленном местной администрацией, а перечни такого имущества определяются органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя (пункты 11 и 12 статьи 9.2).
Таким образом, объектом взыскания фактически может быть лишь то имущество, которое учредитель муниципального бюджетного учреждения не посчитал нужным включить в соответствующий перечень. Это свидетельствует о том, что в правовом регулировании ответственности муниципальных бюджетных учреждений по своим долгам объем гарантий для их кредиторов сужен (с момента появления такого вида учреждений). Данное обстоятельство требует от контрагентов должной степени осмотрительности еще при вступлении в гражданско-правовые отношения с субъектами, специфика правового статуса которых не позволяет в полной мере прибегнуть к институту субсидиарной ответственности и предполагает возможность использовать существующие способы обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств.
6. Конституция Российской Федерации гарантирует в качестве одной из основ конституционного строя свободу экономической деятельности (статья 8, часть 1) и в развитие этого закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1). Из конституционных положений о свободе в экономической сфере вытекает признание свободы договора в числе других гарантируемых государством прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 23 февраля 1999 года N 4-П, от 27 октября 2015 года N 28-П и др.), свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод и может быть ограничена федеральным законом, однако лишь в той мере, в какой это необходимо в конституционно значимых целях, включая защиту основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (статья 55 Конституции Российской Федерации).
Гражданский кодекс Российской Федерации, называющий свободу договора одним из основных начал гражданского законодательства (пункт 1 статьи 1), предусматривает в качестве меры ее ограничения, в частности, институт публичного договора, в рамках которого недопустимо оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения и условий публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами.
Согласно статье 426 данного Кодекса публичным признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.); в публичном договоре цена товаров, работ или услуг должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории, а иные условия не могут устанавливаться исходя из преимуществ отдельных потребителей или оказания им предпочтения, за исключением случаев, если законом или иными правовыми актами допускается предоставление льгот отдельным категориям потребителей; отказ лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается, за исключением случаев отказа в заключении договора воздушной перевозки пассажира, если тот внесен в реестр лиц, воздушная перевозка которых ограничена перевозчиком; при необоснованном уклонении лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора оно может быть понуждено к этому через суд; в предусмотренных законом случаях Правительство Российской Федерации, уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).
6.1. Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации федеральные энергетические системы, а также установление правовых основ единого рынка и ценовой политики (статья 71, пункты «ж», «и») и запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2).
В развитие этих конституционных предписаний вводятся правила государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий, в том числе в сфере услуг по передаче тепловой энергии (пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ «О естественных монополиях»). Общие принципы организации отношений в этой сфере и основы государственного регулирования соответствующей деятельности установлены Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ «О теплоснабжении», который, кроме прочего, предусматривает следующее. Под теплоснабжающей организацией понимается организация, осуществляющая продажу потребителям тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии (пункт 11 статьи 2). Потребители тепловой энергии приобретают тепловую энергию (мощность) и (или) теплоноситель у теплоснабжающей организации по договору теплоснабжения (часть 1 статьи 15). Данный договор является публичным для единой теплоснабжающей организации; она не вправе отказать потребителю тепловой энергии в заключении договора теплоснабжения при условии соблюдения потребителем выданных ему в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности технических условий подключения (технологического присоединения) к тепловым сетям принадлежащих ему объектов капитального строительства (часть 7 статьи 15).
6.2. Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, соблюдение конституционного принципа равенства не означает необходимости предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и их учета законодателем. Вместе с тем такие различия допустимы, только если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства отвечают требованию соразмерности (постановления от 16 июня 2006 года N 7-П, от 25 октября 2016 года N 21-П и др.).
Государственное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения, включая мероприятия, предусмотренные планом («дорожной картой») по внедрению целевой модели рынка тепловой энергии (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2017 года N 2655-р), составляют - со всеми своими особенностями - ту основу, на которой строится система жизнеобеспечения, предполагающая гарантированное предоставление публично значимых услуг по передаче тепловой энергии. Так, в зоне своей деятельности теплоснабжающая организация как поставщик тепловой энергии обязана заключить договор оказания услуг по передаче тепловой энергии и (или) теплоносителя в объеме, необходимом для обеспечения теплоснабжения потребителей тепловой энергии с учетом потерь тепловой энергии, теплоносителя при их передаче (часть 4 статьи 15 Федерального закона «О теплоснабжении»).
Имея в виду специфику регулирования прав и обязанностей теплоснабжающей организации, условия и цели ее деятельности, включая порядок организации теплоснабжения потребителей, предусмотренную федеральным законом (часть 3 статьи 15.1 Федерального закона «О теплоснабжении») регламентацию Правительством Российской Федерации как существенных условий публичных договоров теплоснабжения и оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, так и порядка ограничения и прекращения подачи тепловой энергии потребителям в случае нарушения ими условий договора (Постановление Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 года N 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» и Правила организации теплоснабжения в Российской Федерации), а также с учетом ценообразования в сфере теплоснабжения (статья 8 Федерального закона «О теплоснабжении» и Постановление Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения»), обязанность теплоснабжающей организации заключить соответствующий публичный договор направлена на защиту интересов потребителей тепловой энергии, что, однако, не исключает необходимости поддерживать баланс прав и законных интересов всех действующих в данной сфере субъектов, в частности теплоснабжающей организации - кредитора муниципального бюджетного учреждения.
7. Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации и исследованных им материалов, включая практику применения пункта 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации арбитражными судами, они, вынося решения о невозможности привлечь собственника имущества ликвидируемого муниципального бюджетного учреждения к субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения, вытекающим из публичного договора теплоснабжения, руководствуются в том числе данной нормой и последовательно исходят из установленных законом особенностей организационно-правовой формы муниципального бюджетного учреждения как юридического лица. При этом не принимаются во внимание как общие и специальные цели создания и важные аспекты деятельности муниципального бюджетного учреждения в рамках выполнения возложенных на него полномочий, реализация которых требует заключения им публичных договоров, так и невозможность его контрагентов отказаться от заключения и исполнения таких договоров. Вопреки положению статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, сложившийся подход не может обеспечить надлежащего баланса между законными интересами должника и кредитора, поскольку не исключает злоупотреблений правом со стороны должников - муниципальных бюджетных учреждений, имущество которых в ряде случаев оказывается, по сути, «защищено» их публичным собственником от имущественной ответственности перед контрагентами.
При отсутствии юридической возможности снять ограничения в отношении возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества бюджетного учреждения, в том числе муниципального (включая случаи недостаточности находящихся в его распоряжении денежных средств для исполнения своих обязательств из публичного договора теплоснабжения при его ликвидации), подобное правовое регулирование способно повлечь нарушение гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав стороны, заключившей и исполнившей публичный договор и не получившей встречного предоставления.
Таким образом, пункт 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации не соответствует статьям 2, 8, 17 (часть 3), 19 (часть 1) и 35 (части 1 - 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 34 и 55 (часть 3), поскольку в системе действующего правового регулирования исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения).
Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на ней правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего Постановления.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 47.1, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать пункт 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации не соответствующим статьям 2, 8, 17 (часть 3), 19 (часть 1) и 35 (части 1 - 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 34 и 55 (часть 3), поскольку в системе действующего правового регулирования он исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения).
2. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на ней правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего Постановления.
3. Правоприменительные решения по делу общества с ограниченной ответственностью «Лысьва-теплоэнерго», принятые на основании пункта 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации, признанного настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру исходя из того, что по обязательствам ликвидированного муниципального бюджетного учреждения, вытекающим из публичного договора теплоснабжения, при недостаточности имущества этого учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым указанного пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества этого учреждения.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации