3.2. Положения статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с абзацем вторым пункта 1 статьи 3, пунктами 2 и 3 статьи 5, пунктом 4 статьи 8 и пунктом 3 статьи 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», статьями 1, 8 и 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», пунктом 2 статьи 4, подпунктом «м» пункта 2 статьи 5, пунктом 4 статьи 17 и пунктом 3 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» формируют право субъекта Российской Федерации самостоятельно - в предусмотренных законом пределах, обусловленных объективным несовпадением функций, выполняемых государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации, - учреждать те или иные должности государственной гражданской службы в зависимости от установленных ими системы и структуры государственных органов.
Вместе с тем в силу статей 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (части 2 и 3), 72 (пункт «н» части 1), 73 и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации самостоятельность субъекта Российской Федерации при учреждении должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации не исключает право федерального законодателя требовать - исходя из конституционно значимых целей - рационального единообразия в правовом регулировании должностей государственной гражданской службы на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации.
Необходимость такого единообразия (в том числе за счет требований к содержанию реестра должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации) объективно обусловлена значимостью соответствия между должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и должностями федеральной государственной гражданской службы, поскольку исполнение аналогичных функций предполагает, по общему правилу, отнесение лиц, замещающих соответствующие должности, к одним и тем же по наименованию, категориям и группам должностям государственной гражданской службы. Следовательно, по крайней мере должности государственной гражданской службы, учреждаемые субъектами Российской Федерации в органах исполнительной власти, по своим функциям аналогичные должностям в федеральных органах исполнительной власти, должны иметь наименования, а также относиться к категориям и группам, которые установлены Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.
Подобное регулирование позволяет гражданам ориентироваться в системе и структуре органов государственной власти, выступая тем самым дополнительной гарантией реализации их прав и свобод, а сотрудникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образующих в силу статьи 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации единую систему исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, - осуществлять надлежащее межведомственное взаимодействие.
3.3. Таким образом, положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», являясь выражением единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как неотъемлемого элемента конституционных принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти, направлено на реализацию этих конституционных принципов, а также на обеспечение удобства граждан при их обращении в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод и законных интересов и создание условий для равного доступа граждан к государственной гражданской службе, и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации.
4. Федеральный закон, принятый по предмету совместного ведения, как нормативный правовой акт общего действия определяет права и обязанности участников соответствующих правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя тем самым их разграничение; при этом, исходя из необходимости учета интересов субъектов Российской Федерации, соотношение компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в той или иной сфере правового регулирования должно определяться применительно к специфике конкретных элементов данного регулирования.
Из приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 3 февраля 2009 года N 2-П, следует, что, определяя компетенцию Российской Федерации и компетенцию субъектов Российской Федерации по такому предмету совместного ведения, как правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель обязан исключить возможность несоразмерного ограничения прав субъектов Российской Федерации, что требует от него при осуществлении разграничения компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в этой сфере принятия формально определенных, точных и ясных правовых норм, не допускающих неоднозначного толкования и, следовательно, произвольного применения.
4.1. Для обеспечения единого подхода к учреждению должностей государственной гражданской службы Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации федеральный законодатель избрал в части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве способа правового регулирования отсылку к положениям Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, не конкретизировав порядок их использования субъектами Российской Федерации при принятии собственных реестров должностей государственной гражданской службы. Отсутствует такая конкретизация и в действующем Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, который, будучи сводом перечней должностей, учрежденных в федеральных государственных органах, является отражением на данный момент системы и структуры федеральных органов государственной власти, а также потребностей Российской Федерации в конкретных должностях государственной гражданской службы.
В результате в судебной практике требование об учете субъектами Российской Федерации структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, нередко рассматривается и воспринимается как императивное в том смысле, что оно подразумевает необходимость полной унификации должностей государственной гражданской службы - как с точки зрения наименований, так и с точки зрения отнесения к соответствующим категориям и группам должностей, т.е. обязывает субъекты Российской Федерации учреждать только должности государственной гражданской службы, идентичные учрежденным Российской Федерацией.
Интерпретация части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как обязывающей субъекты Российской Федерации буквально воспроизводить положения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, приводит к ограничению их конституционных полномочий по учреждению должностей государственной гражданской службы в государственных органах субъектов Российской Федерации, не сопоставимых по структуре и осуществляемым функциям с федеральными государственными органами, и к унификации - без учета установленных служебными контрактами должностных полномочий - наименований должностей государственной гражданской службы, в том числе применительно к государственным органам, не входящим в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
4.2. Таким образом, положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» - в той мере, в какой установленное им требование об учете субъектами Российской Федерации структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, при отсутствии в действующем правовом регулировании нормативных положений, конкретизирующих порядок использования Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, рассматривается в судебной практике как подразумевающее необходимость обеспечения тождества системы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации системе федеральной государственной гражданской службы, - не соответствует статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (часть 2), 19 (часть 1), 73 и 77 Конституции Российской Федерации.
5. В целях соблюдения баланса конституционно защищаемых ценностей и обеспечения в интересах субъектов права стабильности правоотношений в сфере государственной гражданской службы Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», считает необходимым определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления.
Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - предусмотреть непосредственно в федеральном законе четкие, недвусмысленные и соответствующие конституционно значимым целям критерии, которые позволяли бы определять содержание реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом системы органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, установленной им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, применение Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также для его оценки, в том числе в порядке судебного нормоконтроля (поскольку таковой в отношении соответствующего вида правовых актов допускается федеральным законодательством), во всяком случае не должно ограничивать субъекты Российской Федерации в возможности учреждать должности государственной гражданской службы в государственных органах субъекта Российской Федерации, не сопоставимых по осуществляемым функциям с государственными органами, указанными в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, равно как и обязывать их к буквальному воспроизведению положений Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы применительно к органам государственной власти субъекта Российской Федерации, не входящим в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, как она определена статьей 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающее обязанность субъекта Российской Федерации учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, не противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой названное нормативное положение, как выражение принципа единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, направлено на реализацию конституционных принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти, обеспечение удобства граждан при их обращении в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод и законных интересов и создание условий для равного доступа граждан Российской Федерации к государственной гражданской службе.
2. Признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (часть 2), 19 (часть 1), 73 и 77, в той мере, в какой установленное им требование учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, - при отсутствии в действующем правовом регулировании нормативных положений, конкретизирующих порядок использования Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, - рассматривается в судебной практике как подразумевающее необходимость обеспечения тождества системы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации системе федеральной государственной гражданской службы.
3. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - предусмотреть непосредственно в федеральном законе четкие, ясные и соответствующие конституционно значимым целям критерии, которые позволяли бы определять содержание реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом системы и структуры органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, установленных им в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, применение Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также для его оценки, в том числе в порядке судебного нормоконтроля (поскольку таковой в отношении соответствующего вида правовых актов допускается федеральным законодательством), во всяком случае не должно ограничивать субъекты Российской Федерации в возможности учреждать должности государственной гражданской службы в государственных органах субъекта Российской Федерации, не сопоставимых по структуре и осуществляемым функциям с государственными органами, указанными в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, равно как и обязывать их к буквальному воспроизведению положений Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы применительно к органам государственной власти субъекта Российской Федерации, не входящим в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, как она определена статьей 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и официальных изданиях органов государственной власти Камчатского края. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации