Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998г. N 26-П - Особое мнение судьи Ведерникова Н.Т.

Рассматриваемое дело возникло в связи с запросом Саратовской областной Думы, в котором она просила Конституционный Суд проверить на соответствие Конституции Российской Федерации ряд положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В числе оспариваемых значатся положения, закрепленные в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 названного Закона.

Их существо заключается в следующем. Согласно абзацу второму статьи 5 предусматривается образование одномандатных избирательных округов на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства, а согласно части второй статьи 11 на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу. Настоящее особое мнение посвящено несогласию с решением Конституционного Суда Российской Федерации лишь относительно данного положения.

Конституционный Суд Российской Федерации весьма обстоятельно исследовал названные положения и пришел к следующему выводу: «Признать содержащееся в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» положение об образовании избирательного округа на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства не противоречащим Конституции Российской Федерации» (пункт 2 резолютивной части).

Однако весь спектр проблемы, обозначенной в указанных статьях Закона, несмотря на отмеченную уже обстоятельность ее исследования в мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 3), как представляется, шире и глубже, чем это нашло закрепление в только что процитированном пункте резолютивной части данного Постановления. Она не сводится лишь к возможности образования избирательного округа в тех субъектах Российской Федерации, на территории которых число избирателей меньше единой нормы представительства. Наиболее острым моментом в проблеме определения размеров избирательных округов в зависимости от числа избирателей является тесно увязанный с ним вопрос об образовании и количестве избирательных округов в тех субъектах Российской Федерации, на территории которых число избирателей больше единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, но недостаточное для образования не одного, а двух избирательных округов в данном субъекте Российской Федерации.

Возникают и другие вопросы. Если есть единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, то допустимо ли установление округов ниже этой нормы и каков предел различия применительно к количеству избирателей между избирательными округами не внутри одного субъекта Российской Федерации, а в целом на всей территории России относительно всего ее избирательного корпуса как единого электората? К чему на практике при образовании избирательных округов приводят отступления от единой нормы представительства?

Методика определения единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ описывается в том же абзаце втором статьи 5 рассматриваемого Закона, и устанавливается она путем деления общего числа избирателей в Российской Федерации на 225 одномандатных округов. В количественном отношении это составляет 466 тысяч избирателей. В соответствии с этой нормой Центральная избирательная комиссия (ЦИК) Российской Федерации образует избирательные округа. Все было бы ясно и четко, если бы ЦИК Российской Федерации при построении схемы избирательных округов не обязан был руководствоваться и частью второй статьи 11 этого же Закона, предписывающей, что «на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу». Таковых на территории Российской Федерации оказалось по крайней мере 24 субъекта Российской Федерации, в том числе с числом избирателей в округе менее 100 тысяч человек - 7 округов; с числом избирателей от 100 до 200 тысяч человек - 7 округов; с числом избирателей от 200 до 300 тысяч человек - 3 округа и с числом избирателей от 300 до 400 тысяч человек - 7 округов (см. Выборы депутатов Государственной Думы 1995. Электоральная статистика. Сборник ЦИК РФ. Изд-во «Весь Мир», 1996. С. 21).

Приведенная в названном официальном издании ЦИК Российской Федерации таблица распределения избирательных округов по числу избирателей в 1995 году, т.е. накануне последних выборов в Государственную Думу, не исключает также, что в рубрику «число избирателей от 400 до 500 тысяч человек» могут попасть округа, также не «дотягивающие» до единой нормы представительства. И, таким образом, число избирательных округов, в которых количество избирателей менее единой нормы представительства, скорее всего, окажется даже большим, нежели 24.

Одновременно тот же источник сообщает, что «на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1995 году по сравнению с предыдущими выборами количество избирательных округов сократилось на один в Республике Коми, Курганской и Томской областях и увеличилось на один в Ленинградской, Московской и Ростовской областях».

При анализе этой информации оказалось нетрудным установить, что в тех субъектах Российской Федерации, где число округов было уменьшено, оставшиеся округа по численности избирателей далеко превышают единую норму представительства на одномандатный избирательный округ. Так, при единой норме представительства 466 тысяч избирателей в Томской области единственный избирательный округ насчитывает 709944 избирателя, в Курганской области - 764856 избирателей, а в Республике Коми - 768404 избирателя. Иными словами, уменьшение числа избирательных округов привело к тому, что «цена голоса» (вес голоса) избирателя в названных субъектах Российской Федерации стала неизмеримо «дешевле», нежели «цена голоса» избирателя в любом другом избирательном округе.

Еще более разительной представляется картина при сравнении количества избирателей в избирательных округах названных субъектов Российской Федерации с числом избирателей в субъектах Российской Федерации с малочисленным населением, но тем не менее имеющих право, согласно части второй статьи 11 рассматриваемого Закона, иметь в границах своей территории также один избирательный округ. Таких субъектов Российской Федерации, где число избирателей явно менее единой нормы представительства, как уже отмечалось ранее, насчитывается по крайней мере 24. Например, число избирателей Эвенкийского автономного округа - 12364, а число избирателей Томской области - 709944. Простой подсчет показывает, что «цена голоса» избирателя в Томской области в 57 раз «дешевле» «цены голоса» избирателя в Эвенкийском автономном округе. Применительно же к двум другим субъектам Российской Федерации - Курганской области и Республике Коми, в которых также было уменьшено число избирательных округов, указанное различие еще больше - в 62 раза. Вряд ли можно считать такие численные различия при образовании избирательных округов в различных субъектах Российской Федерации относительно единого электората страны нечрезмерными, а следовательно, допустимыми и справедливыми.

Представляется, что при таком положении вряд ли можно говорить о соблюдении равенства избирательных прав граждан как одном из основополагающих конституционных принципов всякой демократической избирательной системы. Нарушается при этом и принцип равноправия субъектов Российской Федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации), составляющий одну из основ ее конституционного строя, поскольку при реализации равноправия субъектов Российской Федерации в избирательном процессе на практике в различных субъектах Российской Федерации «цена голоса» (вес голоса) избирателя оказывается различной, что, как следствие, ведет к неравенству прав человека и гражданина в важнейшей политической сфере - избирательном праве.

Основой равноправия субъектов Российской Федерации является равенство в правах и свободах как населяющих их народов в целом, так и равенство в правах каждого отдельного гражданина. Согласно же Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (статья 2).

Таким образом, положения рассматриваемого Закона вступают в противоречие с двумя конституционными принципами, равно получившими закрепление и в ряде международно - правовых актов, - равенства избирательных прав граждан и равноправия субъектов Российской Федерации и потому не могут быть признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации. Во всяком случае Конституционному Суду следовало бы, как минимум, в своем Постановлении предписать законодателю продолжить поиски более справедливого решения относительно положения, содержащегося в абзаце первом статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Признав же его не противоречащим Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд закрепил существующее положение и тем самым как бы еще более углубил его несоответствие ряду конституционных принципов.

Конституционный Суд в качестве одного из самых весомых аргументов в пользу своего вывода исходил также из того, что представительным и законодательным органом Российской Федерации является парламент в целом, т.е. Совет Федерации и Государственная Дума, «полномочия которых соответствующим образом сбалансированы». Однако применительно к рассматриваемому положению ключевым является не вопрос о полномочиях палат Федерального Собрания, а «порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы», которые «устанавливаются федеральными законами» (часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации). Порядок же формирования Совета Федерации и порядок избрания депутатов Государственной Думы, как известно, весьма существенно различаются. Именно исходя из федеративной природы Российского государства и равноправия его субъектов, которое не зависит от численности проживающего на территории того или иного субъекта Российской Федерации населения (избирателей), определен порядок формирования верхней палаты парламента - Совета Федерации, существо которого заключается в том, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации). Избрание же депутатов нижней палаты Парламента Государственной Думы строится на иных основах, а именно на равном представительстве каждого депутата, избранного по одномандатному округу от равного числа избирателей Российской Федерации в целом, что призвана обеспечить закрепленная в Законе единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. При существующем же положении эта единица - своеобразный критерий определения границ избирательных округов - в десятках случаев просто «не работает», не применяется, подменяется другим положением, закрепленным в этом же Законе и вытекающим из обязательности образования избирательного округа на территории всякого субъекта Российской Федерации, включая и те, в которых число избирателей в десятки раз меньше единой нормы представительства. Наличие этих двух положений - единой нормы представительства и обязательности образования избирательного округа на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей менее такой нормы - свидетельствует о внутреннем противоречии названных положений в одном федеральном законе, мимо чего, по моему мнению, Конституционный Суд не мог пройти и имел все основания обратить на данное обстоятельство внимание законодателя в форме предписания о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Из изложенного следует, что при подходе к рассмотрению положения, закрепленного в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который высказан в настоящем особом мнении, у Конституционного Суда Российской Федерации не было бы оснований признавать их не противоречащими Конституции Российской Федерации. Естественно, что я голосовал против вывода Суда по данному пункту резолютивной части его Постановления.