Помимо этого, к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации статьей 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» отнесено определение - исходя из его требований - порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, с учетом их особенностей (часть 3), а также порядка проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования и не относящихся к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещено в соответствии с данным Федеральным законом, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности и безопасности дорожного движения, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (часть 3.1).
Отдельное полномочие субъектов Российской Федерации, реализуемое их органами законодательной власти, образует предусмотренное частью 2.2 этой же статьи в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительное определение законом субъекта Российской Федерации мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
Хотя в силу прямого указания Конституции Российской Федерации регулирование, а тем более ограничение прав и свобод человека и гражданина сосредоточено в ведении Российской Федерации (статья 55, часть 3; статья 71, пункт «в»), наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями, конкретизирующими на собственной территории правовой режим проведения публичных мероприятий, не исключается Конституцией Российской Федерации, ее статьей 72 (пункт «б» части 1), относящей защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и статьей 76 (часть 2), по смыслу которой у субъектов Российской Федерации предполагается наличие права принятия по предметам совместного ведения собственных - соответствующих федеральным законам - законов и иных нормативных правовых актов.
Используя предоставленные в сфере совместного ведения полномочия, субъекты Российской Федерации, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, получают возможность наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, в том числе применительно к свободе мирных собраний, устанавливать в своих законах или иных нормативных правовых актах дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию и создание дополнительных механизмов реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон. Осуществляя такое регулирование, субъекты Российской Федерации должны избегать вторжения в предметы федерального ведения и не полномочны имплементировать в законодательство процедуры и условия, искажающие само существо тех или иных конституционных прав, снижать уровень их основных гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах, а также самостоятельно, за пределами установленных федеральными законами рамок, вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые - в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах - может устанавливать только федеральный законодатель (постановления от 21 июня 1996 года N 15-П, от 18 июля 2012 года N 19-П, от 1 декабря 2015 года N 30-П, от 2 июля 2018 года N 27-П, от 1 ноября 2019 года N 33-П и др.).
Во всяком случае это предполагает, что определение законом субъекта Российской Федерации мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, не должно приводить к тому, чтобы устанавливаемые на региональном уровне публичной власти ограничения относительно допустимых мест осуществления гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права не дополняли, а необоснованно расширяли предусмотренные Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» нормы (запреты), приобретая по своим юридическим параметрам сопоставимое с ними или, более того, преобладающее значение в системе действующего правового регулирования свободы мирных собраний.
Реализуя предоставленное им полномочие по дополнительному определению мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации должны руководствоваться тем, что такое определение, равно как и установление специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест, не может быть абстрактным, не привязанным к конкретным территориям (объектам). Соответственно, отнесение законом субъекта Российской Федерации того или иного места к числу тех, где запрещено проведение публичных мероприятий (за исключением пикетирования), обязательно предполагает необходимость учета целого комплекса факторов (производственных, инфраструктурных, экологических, транспортных, санитарных и т.п.), обусловливающих принципиальную недопустимость проведения публичного мероприятия в данном конкретном месте.
Исходя из этого введение подобных запретов подразумевает, что они должны быть направлены на определение конкретных мест, продиктованное объективными потребностями, порождаемыми фактическими обстоятельствами, имеющими в своей основе казуальный (предметный) характер и не поддающимися нормативному обобщению (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2014 года N 976-О). Следовательно, возложение пунктом 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» на субъекты Российской Федерации бремени дополнительного установления мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, не означает наделения их правом самостоятельного формального (абстрактного) расширения перечня таких мест, установленных федеральным законодателем.
Данный вывод не препятствует законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации, полагающим, что содержащийся в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», иных федеральных законах перечень мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий, не в полной мере обеспечивает надлежащий баланс частных и публичных интересов применительно к реализации конституционного права на свободу мирных собраний, добиваться в установленном порядке включения в него иных мест, используя для этого предоставленное им статьей 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы. При этом по смыслу правовой позиции, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2014 года N 13-П, федеральный законодатель, соблюдая конституционные принципы необходимости, целесообразности и соразмерности, не лишен возможности как расширить перечень соответствующих мест непосредственно в федеральном законе, так и уточнить пределы полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по дополнительному их установлению, в том числе применительно к территориям, примыкающим к отдельным объектам и зданиям.
Таким образом, исполнение субъектами Российской Федерации предоставленного частью 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» делегированного им полномочия по дополнительному законодательному определению мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, требует от них последовательного соблюдения установленных федеральным законодателем правил организации и проведения публичных мероприятий, что предполагает возможность установления таких мест исключительно на основе учета объективных региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральных законах, и подразумевает недопустимость произвольного пространственно-территориального ограничения права на свободу мирных собраний.
4. Оспариваемая Н.П. Барановой, А.Г. Кругловым и Д.И. Сталиным статья 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» устанавливает, что к числу мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, относятся места в 150 метрах от опасных производственных объектов и военных объектов; зданий, занимаемых указанными в данной статье образовательными организациями и организациями, осуществляющими образовательную деятельность по дополнительным образовательным программам; зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний; зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи.
4.1. Вопрос о конституционности аналогичных запретов, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который, оценивая в Постановлении от 1 ноября 2019 года N 33-П соответствие Конституции Российской Федерации пункта 6 статьи 5 Закона Республики Коми от 29 ноября 2012 года N 91-РЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми», согласно которому к числу мест, где запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, были отнесены места в радиусе 50 метров от входа в здания, занимаемые органами государственной власти Республики Коми, государственными органами Республики Коми, органами местного самоуправления в Республике Коми и государственными учреждениями Республики Коми, сформулировал следующие правовые позиции.
Общий запрет проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций в местах, расположенных в радиусе 50 метров от входа в здания, занимаемые органами государственной власти Республики Коми, государственными органами Республики Коми, органами местного самоуправления в Республике Коми и государственными учреждениями Республики Коми, означает, по сути, введение непреодолимого барьера для реализации на территории этой Республики права на свободу мирных собраний вблизи любых (представительных, исполнительно-распорядительных, контрольных и др.) органов региональной и муниципальной власти, а также любых республиканских государственных учреждений по соображениям защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности.
Такое законодательное регулирование, какими бы ни были его цели, не согласуется с частью 1 статьи 1 и частью 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», однозначно ориентирующими субъекты Российской Федерации на то, что делегированное им полномочие по дополнительному определению в своих законах мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, предполагает их связанность при установлении соответствующих мест не общими, объявленными федеральным законодателем целями защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, а конкретными обстоятельствами, характерными для тех или иных субъектов Российской Федерации, и не наделяет их правом введения абстрактных запретов, имеющих первичный нормообразующий характер, во всяком случае когда установленный федеральным законодателем запрет на проведение публичных мероприятий в местах, имеющих однопорядковые юридические свойства (территория, примыкающая к органам государственной власти и государственным учреждениям), принципиально не охватывает собой региональный и муниципальный уровни организации публичной власти.
Из статей 72 (пункт «б» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что законодательные акты субъектов Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод могут иметь исключительно вторичный характер, производный от базового регулирования, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Они не должны противоречить федеральным законам ни формально, ни по существу, а также не должны приводить к снижению содержащихся в федеральных законах гарантий осуществления прав и свобод человека и гражданина, поскольку именно на федеральном законодателе лежит обязанность закрепления основных условий их реализации. В противном случае законы субъектов Российской Федерации будут нарушать конституционные условия ограничения прав и свобод (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года N 17-П, от 11 марта 2008 года N 4-П, от 22 декабря 2015 года N 34-П и др.).
Следовательно, установление законодателем Республики Коми общего запрета проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций в местах, находящихся в радиусе 50 метров от входа в здания, занимаемые органами государственной власти Республики Коми, государственными органами Республики Коми, органами местного самоуправления в Республике Коми, государственными учреждениями Республики Коми, - в то время как Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (часть 2 статьи 8) не предусматривает подобного рода запретов на проведение публичных мероприятий вблизи федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (за исключением территорий, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента Российской Федерации и к зданиям, занимаемым судами) - выходит за пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации и свидетельствует о несоответствии такого запрета статьям 31, 55 (часть 3), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
4.2. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, на которых основан вывод о несоответствии Конституции Российской Федерации пункта 6 статьи 5 Закона Республики Коми «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми», имеют принципиальное значение для правового регулирования свободы мирных собраний, что с очевидностью вытекает из получившего специальное отражение в Постановлении от 1 ноября 2019 года N 33-П предписания, согласно которому признание неконституционности данной нормы требует внесения необходимых изменений не только в названный Закон Республики Коми, но и в законы других субъектов Российской Федерации, содержащие аналогичные положения. Исходя из этого приведенные правовые позиции могут быть в полной мере применимы и к оценке конституционности оспариваемой статьи 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области».
Принимая во внимание указанное обстоятельство, Конституционный Суд Российской Федерации считает, что отнесение данной статьей к числу мест, в которых в Самарской области запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, всех территорий, расположенных ближе 150 метров от границ перечисленных в ней объектов и зданий (в том числе военных объектов; зданий, занимаемых обозначенными в ней образовательными организациями; зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний; зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи), представляет собой введение в законодательство о публичных мероприятиях не основанных на установленных федеральным законом нормативных критериях общих (недифференцированных) запретов, ограничивающих свободу мирных собраний, а потому вопреки положениям статей 31, 55 (часть 3), 71 (пункты «в», «м»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации выходит за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации, поскольку:
запрет проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций вблизи военных объектов противоречит тому, что оборона и безопасность находятся в исключительном ведении Российской Федерации, а федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ «Об обороне», не запрещают проведения публичных мероприятий в местах, прилегающих к военным объектам;
запрет проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций вблизи зданий, занимаемых организациями, оказывающими указанную в ней образовательную деятельность, а также зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи, представляет собой необоснованное и несоразмерное (непропорциональное) ограничение свободы мирных собраний в условиях, когда ни Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», ни Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ни Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ни другие федеральные законы не предусматривают подобного рода запретов;
запрет проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций вблизи зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний не учитывает, что согласно Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях» проведение публичных мероприятий вблизи объектов религиозного почитания запрещается, если они оскорбляют религиозные чувства граждан (пункт 6 статьи 3), при этом религиозные организации вправе основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), а также беспрепятственно совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, в том числе на земельных участках, на которых расположены культовые помещения, здания и сооружения, используемые для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний (пункты 1 и 2 статьи 16).
4.3. В силу статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» признание не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельных положений нормативного акта субъекта Российской Федерации является основанием для отмены или изменения в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов, содержащих такие же нормы, какие были признаны Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными (часть третья); эти положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (часть четвертая).
Таким образом, признание Конституционным Судом Российской Федерации статьи 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» не соответствующей Конституции Российской Федерации требует внесения необходимых изменений как в данный Закон Самарской области, так и в законы иных субъектов Российской Федерации, содержащие положения, аналогичные предусмотренным этой нормой.
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание на то, что принятие настоящего Постановления, по смыслу статей 4 (часть 2), 15 (часть 2), 19 (часть 1), 31 и 71 (пункт «в») Конституции Российской Федерации, не отменяет действия, в том числе на территории Самарской области, части 2.1 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в соответствии с которой после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации специально отведенных (приспособленных) мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в таких местах.
Соответственно, проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирований в других местах, даже если они не отнесены к тем, где федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации запрещено проведение публичных мероприятий, должно быть обусловлено объективными причинами, свидетельствующими о невозможности организации конкретного публичного мероприятия в специально отведенных (приспособленных) местах (занятость указанных мест, недостаточность их предельной заполняемости заявленному числу участников публичного мероприятия, верифицируемая связь планируемого публичного мероприятия с конкретным местом и т.п.). Иначе реализация конституционно гарантированного права граждан на свободу мирных собраний будет сопряжена с незаконным отступлением от установленных федеральным законодателем правил проведения публичных мероприятий, определяющих пределы усмотрения их организаторов в вопросе выбора места таких мероприятий, имеющие своим предназначением обеспечение в указанной сфере разумного баланса частных и публичных интересов, вытекающего из статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
При этом в случае отказа органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в согласовании проведения публичного мероприятия в месте, не включенном в установленном законом порядке в перечень единых мест, специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан в целях публичного выражения мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера, его организатору должна быть гарантирована возможность обращения за защитой своего права на свободу мирных собраний в суд, который обязан в максимально короткий срок до даты проведения планируемого публичного мероприятия объективно и всесторонне оценить обоснованность такого отказа (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июня 2019 года N 24-П).
На основании изложенного, руководствуясь статьями 6, 47.1, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать статью 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 31, 55 (часть 3), 71 (пункты «в», «м»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (часть 2), постольку, поскольку в системе действующего правового регулирования установленный ею запрет собраний, митингов, шествий и демонстраций в местах, расположенных ближе 150 метров от военных объектов, зданий, занимаемых образовательными организациями, зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний, зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи, выходит за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации.
2. Законодателю Самарской области надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, - внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.
3. Правоприменительные решения, принятые по делу заявителей - граждан Натальи Петровны Барановой, Александра Геннадьевича Круглова и Дамира Исламовича Сталина, основанные на положениях статьи 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области», признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования и не требует подтверждения другими органами или должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), а также в официальных изданиях органов государственной власти Самарской области. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации