СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Н.С. БОНДАРЯ
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2019 года N 29-П, принятое по результатам рассмотрения жалобы гражданина О.В. Сухова, оспаривавшего конституционность нормы пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», которая, по мнению заявителя, запрещает адвокату совмещать свой профессиональный статус с осуществлением полномочий депутата представительного органа местного самоуправления независимо от того, исполняются они на постоянной (профессиональной) или непостоянной основе, безусловно, заслуживает положительной оценки уже в силу того, что Суд, во многом согласившись с аргументацией заявителя, чьи конституционные права были нарушены, встал на его сторону.
В этом плане мнение судьи как способ процессуального реагирования на итоговое решение Конституционного Суда не обязательно должно быть связано с критической оценкой тех или иных положений, содержащихся в постановлении (как это имеет место и в данном случае); оно может быть продиктовано, прежде всего, желанием представить некоторые дополнительные аргументы в пользу принятого решения, дать уточняющие пояснения по отдельным положениям и выводам, содержащимся в принятом решении, которые в последующем могут вызвать неоднозначное толкование в законотворческой и правоприменительной практике. Это тем более важно применительно к решениям, в которых Конституционный Суд, не считая возможным (обоснованным) признавать оспариваемое законоположение противоречащим Конституции Российской Федерации, ограничивается уточнением, «конституционной рихтовкой» данного законоположения (равно как и практики его применения) путем конституционно-правового истолкования, что имело место и по итогам рассмотрения настоящего дела.
Известно, что такого рода конституционно-судебное воздействие на проверяемое законоположение является специфичным, весьма тонким инструментом конституционного нормоконтроля; он во многом приближается к квазиправотворческим полномочиям органа конституционного контроля, обеспечивая доведение нормативного содержания оспариваемого законоположения до требований конституционных принципов и ценностей без изменения буквы проверяемого закона (с учетом презумпции его конституционности). При этом важно учитывать, что нормоконтроль, основанный на конституционном истолковании проверяемых законоположений, сам по себе не исключает возможности формирования Конституционным Судом Российской Федерации рекомендаций законодателю по совершенствованию соответствующей сферы правового регулирования.
В этих условиях повышенное значение приобретает не только сама по себе формула конституционно-правового истолкования подвергнутого судебной проверке законоположения, но и конституционное обоснование возможных законотворческих подходов по совершенствованию правового регулирования этих отношений. Тем более это актуально, если Конституционный Суд Российской Федерации, давая обязательное для правоприменителей конституционно-правовое истолкование проверяемого законоположения, в то же время допускает широкие дискреционные возможности законодателя при выборе в будущем возможных законодательных решений рассмотренной проблемы. Во многом именно такая ситуация возникла и в связи с принятием Постановления N 29-П, чем во многом предопределена целесообразность написания настоящего мнения.
1. Соглашаясь в принципиальном плане с принятым решением, представляется необходимым дополнительно остановиться на некоторых положениях, которые могут приобрести неоднозначное понимание, в частности, в процессе будущей законодательной реализации Постановления N 29-П.
По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что «законодатель не предусматривает каких-либо правовых последствий замещения муниципальной должности адвокатом для его адвокатского статуса в случае, если он избран депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе»; и «это должно расцениваться не как пробел», а «как квалифицированное умолчание», свидетельствующее о том, что на осуществление полномочий депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе оспариваемое законоположение не распространяется и, соответственно, не предполагает запрета адвокату совмещать в этом случае адвокатскую деятельность с осуществлением им полномочий муниципального депутата на непостоянной основе (пункт 4 мотивировочной части Постановления).
Вместе с тем представляется вполне обоснованной необходимость совершенствования действующего правового регулирования, в том числе с учетом высказанных в данном Постановлении подходов Конституционного Суда Российской Федерации. Об этом свидетельствует, как это вытекает из представленных в Конституционный Суд Российской Федерации материалов дела, в том числе отсутствие единообразной практики применения оспариваемой нормы, на что справедливо обращается внимание и в Постановлении (абзацы 5 - 7 пункта 3 мотивировочной части). Более того, анализ оспариваемого законоположения в общей системе действующего правового регулирования (что является требованием статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), в частности в соотношении с пунктом 9.1 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», пунктом 5.1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», позволяет сделать вывод о проявлениях коллизионных начал в установлении пределов возможного участия в качестве защитника или представителя по гражданскому, административному или уголовному делу освобожденных и неосвобожденных депутатов представительных органов. Элементы несогласованности проявляются и в нормативном соотношении проверяемого законоположения с положениями пункта 1 статьи 16 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в связи с решением вопроса о возможности приостановления адвокатского статуса на период осуществления адвокатом депутатских полномочий на постоянной или непостоянной основе). Нельзя не учитывать также определенные дефекты в законодательной технике самой редакции проверяемой нормы; это касается, в частности, неопределенности в вопросе о соотношении терминов «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» и понятия «депутат представительного органа местного самоуправления» (на данное обстоятельство, по крайней мере, косвенно обращается внимание и в Постановлении N 29-П, абзац 4 пункта 3 мотивировочной части).
В то же время, отмечая необходимость совершенствования соответствующего правового регулирования, нельзя не обратить внимание на сформулированную в Постановлении от 18 июля 2019 года позицию, в соответствии с которой из Конституции Российской Федерации не вытекает прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе (абзац 4 пункта 3.1 мотивировочной части) и, следовательно, решение вопроса о возможности, условиях и последствиях такого совмещения Конституция Российской Федерации относит к дискреции федерального законодателя (абзац 6 пункта 3.1 мотивировочной части).
Данный подход позволяет сделать вывод о допустимости введения полного запрета совмещения статуса адвоката с осуществлением полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не только на постоянной, но и на непостоянной основе. С этим вряд ли можно согласиться, если исходить из самой природы конституционно-правового регулирования соответствующей сферы отношений, учитывать конституционно-аксиологические характеристики конкурирующих, как это имело место в настоящем деле, институтов адвокатуры, квалифицированной юридической помощи, с одной стороны, и местного самоуправления, участия граждан в управлении делами общества и государства в процессе реализации, в частности, пассивного избирательного права при избрании адвоката депутатом представительного органа местного самоуправления, с другой стороны.
2. Своего рода методологическим основанием, позволившим прийти к выводу о том, что решение вопроса о совмещении статусов адвоката и работающего на непостоянной основе депутата представительного органа местного самоуправления относится к исключительной дискреции законодателя, явилось предположение о том, что Конституция Российской Федерации не содержит достаточных ориентиров для разрешения данной проблемы и, как результат, недостаточно полный учет реально существующего конституционного потенциала по регулированию соответствующей сферы отношений.
В частности, для разрешения вопросов по настоящему делу принципиальное значение имеет такая конституционно значимая проблема, как характер взаимоотношений профессионального сообщества адвокатов с местным самоуправлением. Это тем более важно, если иметь в виду, что, например, Совет Адвокатской палаты города Москвы, принимая решение о привлечении адвоката О.В. Сухова к дисциплинарной ответственности за нарушение пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», аргументировал это в том числе указанием на то, что совмещение «занятия адвокатской деятельностью со статусом лица, занимающего муниципальную должность, даже и на непостоянной основе, свидетельствует о вхождении адвокатуры, вопреки закону, в систему органов местного самоуправления». В данном случае ссылка на «закон» фактически означает, что якобы имеет место нарушение требований пункта 1 статьи 3 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», в котором устанавливается, что «адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления».
В принципиальном плане с этим законоположением нельзя не согласиться. Однако оно нуждается в дополнительных пояснениях, в том числе с учетом положений Конституции Российской Федерации, определяющих основы взаимоотношений адвокатуры и местного самоуправления как институтов гражданского общества; в противном случае оно может быть использовано, как свидетельствуют и материалы настоящего дела, в качестве некоего «аргумента» в пользу недопустимости совмещения статуса адвоката с осуществлением полномочий муниципального депутата. Важно учитывать, что положение пункта 1 статьи 3 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» говорит не об индивидуальном вхождении (невхождении) адвоката в состав муниципального органа, а о том, что адвокатура как профессиональное сообщество и как институт гражданского общества не входит в систему органов местного самоуправления. Между тем данный аспект - квалификация адвокатуры и местного самоуправления как институтов гражданского общества, характер их взаимоотношений - не получил в Постановлении N 29-П должной оценки, хотя он имеет важное конституционное значение.
3. Нельзя в связи с этим не обратить внимание на то, что в положениях пункта 2 мотивировочной части Постановления подход к раскрытию конституционно-правовых основ законодательного регулирования соответствующих отношений представлен достаточно ограниченно, в частности лишь сквозь призму части 1 (пункт «л») статьи 72 Конституции Российской Федерации, имея в виду регулирование кадров судебных и правоохранительных органов, адвокатуры. Думается, рассматриваемая проблема, в том числе в аспекте ее конституционного регулирования, носит более широкий, комплексный характер.
Вполне обоснованным мог бы стать, в частности, учет конституционных основ регулирования местного самоуправления как института гражданского общества (статья 12, пункт «н» части 1 статьи 72) в его коллизионном соотношении с другим институтом гражданского общества - в данном случае в виде адвокатуры. Важен, кроме того, своего рода конституционно-правовой переход от публично-правовых институтов гражданского общества к затрагиваемым данным регулированием правам и свободам человека и гражданина, их защите, обеспечению законности и правопорядка (пункт «б» части 1 статьи 72). Субъективно-личностный уровень конституционно-правовых основ регулирования соответствующей сферы отношений представлен в этом плане положениями статей 32 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 45 (часть 1), 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Такое понимание конституционно-правовых основ законодательного регулирования исследуемых отношений важно учитывать в том числе в связи с поиском баланса конституционных ценностей в режиме взаимодействия институтов адвокатуры и местного самоуправления и в контексте совмещения статуса адвоката с полномочиями депутата представительного органа местного самоуправления, реализуемыми на непостоянной основе.
4. При этом комплексный подход к анализу конституционно-правового содержания рассматриваемых институтов в их взаимодействии имманентно сопряжен с необходимостью выявления их коллизионных начал и на этой основе - с поиском баланса публично-правовых (взаимодействие адвокатуры и местного самоуправления как институтов гражданского общества) и частных, субъективно-личностных начал, связанных с реализацией права на оказание квалифицированной юридической помощи, права на участие в управлении делами общества и государства, свободное распоряжение своими способностями к труду и т.п.
При таких условиях пределы возможных ограничений взаимодействия адвокатуры и местного самоуправления - как и сама допустимость, конституционная обоснованность их установления - не могут оцениваться без учета конституционного наполнения каждого из институтов, вовлеченных в этот процесс. При этом Конституция Российской Федерации дает вполне определенные ориентиры законодателю в плане как последующей конкретизации правового регулирования соответствующих отношений, так и их гармонизации, достижения конституционно обоснованного баланса несовпадающих интересов и ценностей.
4.1. В контексте рассматриваемого дела основой взаимодействия адвокатуры и местного самоуправления как институтов гражданского общества выступают, в частности, положения статьи 48 Конституции Российской Федерации, определяющие право каждого на получение квалифицированной юридической помощи. При этом особенности конституционной природы данного права - в аспекте анализируемой проблемы - могут быть квалифицированы как конституционно-процессуальное право-гарантия, имеющее обеспечительное влияние не только на другие права и свободы человека и гражданина, но и на иные демократические институты государственности, включая институты публичной власти на различных уровнях ее организации (федеральном, региональном, муниципальном).
В этом плане из нормативной логики статьи 48 Конституции Российской Федерации следует и тот факт, что право на получение квалифицированной юридической помощи не связано, с одной стороны, исключительно и только с правом воспользоваться помощью адвоката, а, с другой стороны, адвокатская деятельность как организационно-правовая форма оказания юридической помощи не сводится к процессуально-правовым началам участия адвоката в гарантировании права на судебную защиту. Квалифицированная юридическая помощь, включая адвокатскую деятельность, выступает, в конечном счете, обеспечительно-правовым инструментом формирования гармоничных отношений между личностью и властью, равно как и функционирования самой власти в соответствии с требованиями верховенства права. В этом же ключе данное право должно пониматься и при рассмотрении вопросов, связанных с взаимодействием адвокатуры со всеми уровнями и институтами публичной власти.
Между тем подход, представленный в Постановлении N 29-П, связан в своей основе с характеристикой публичных начал в отношениях по оказанию юридической помощи с реализацией права на судебную защиту и, соответственно, с функционированием институтов судебной власти. В этом аспекте право на получение квалифицированной юридической помощи действительно является, как это справедливо отмечается в Постановлении N 29-П, одной из предпосылок надлежащего осуществления правосудия (абзац 3 пункта 2 мотивировочной части), что подтверждается также приведенными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, которые ранее были сформулированы в связи с рассмотрением конкретных процессуально-правовых в своей основе проблем реализации права на судебную защиту прав и свобод граждан (статья 46 Конституции Российской Федерации).
С учетом этих конституционно-правовых начал, касающихся в том числе права на оказание квалифицированной юридической помощи, следует подходить и к анализу конкретных вопросов взаимоотношений демократических институтов муниципальной власти с адвокатурой как институтом гражданского общества. Усиление взаимодействия этих институтов могло бы способствовать решению весьма острой по состоянию на сегодняшний день проблемы повышения юридической квалификации лиц, занимающих муниципальные должности, что, в свою очередь, способствовало бы повышению авторитета представительных органов местного самоуправления, расширению их возможностей - как наиболее приближенных к населению органов - более эффективно решать вопросы местного значения, не ставя при этом под сомнение, что адвокатура как профессиональное сообщество и институт гражданского общества ни в коей мере не вторгается в сферу муниципально-властной деятельности, не входит в систему органов местного самоуправления.
4.2. Что же касается статуса каждого конкретного адвоката, осуществляющего полномочия муниципального депутата на непостоянной основе, то здесь надо учитывать несколько моментов.
Во-первых, в принципиальном, конституционно-правовом плане исполнение адвокатом депутатских полномочий на непостоянной (непрофессиональной) основе не может рассматриваться как нарушение его профессиональной независимости: депутатские полномочия он осуществляет исключительно на общественных началах и, таким образом, здесь полностью отсутствуют пересекающиеся «профессионально-должностные» линии.
Во-вторых, такое совмещение статусов не нарушает принцип равноправия адвокатов, имея в виду сам характер депутатских полномочий на муниципальном уровне; в их числе нет таких, которыми муниципальный депутат мог бы «прирастить» свой адвокатский статус, воспользоваться ими в своей профессионально-адвокатской деятельности. Все депутатские полномочия адвокат осуществляет как полномочный представитель населения и член представительного органа местного самоуправления. Причем на муниципальном уровне депутатский мандат имеет в своей основе императивный характер, он ориентирует депутата прежде всего на исполнение обязанностей во взаимоотношениях с избирателями. Статус же адвоката и возможности его реализации в принципиальном плане равны возможностям всех других членов адвокатского профессионального сообщества.
Наконец, третий аспект рассматриваемой проблемы, который имеет принципиальное значение, в том числе с точки зрения последовательной реализации требований оспариваемого Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в соответствии с выработанной в Постановлении N 29-П правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, связан с установлением в законодательстве эффективных механизмов преодоления возможных конфликтов интересов, которые не исключены при совмещении статуса адвоката с осуществлением депутатских полномочий на непостоянной основе.
4.3. Несмотря на отсутствие в Постановлении от 18 июля 2019 года обращения Конституционного Суда Российской Федерации к законодателю, представляется очевидным, что содержащееся конституционно-правовое истолкование оспариваемого законоположения не только не исключает, но и предполагает необходимость совершенствования действующего регулирования. Такое совершенствование должно основываться (представляется важным еще раз это подчеркнуть) не на дискреции федерального законодателя, предполагающей возможность в том числе запрета на совмещение статусов адвоката и неосвобожденного депутата местного самоуправления, а на установлении эффективных механизмов недопущения, преодоления конфликтов интересов в процессе взаимодействия институтов адвокатуры и местного самоуправления.
При этом особо следует подчеркнуть, что сами по себе потенциальные возможности конфликтов интересов не могут (и не должны) выступать основанием для введения абсолютного запрета совмещения соответствующих статусов. В противном случае в основу такого регулирования была бы положена некая презумпция противоправности, недобросовестности соответствующего лица - как адвоката и (или) как депутата, представителя населения муниципального образования.
4.4. При выработке законодательных подходов к решению соответствующих вопросов важно учитывать также международную и зарубежную практику, которая весьма разнообразна и связана с регламентацией как статуса адвоката, в особенности гарантий его независимости, так и условий (гарантий) деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, определения видов (направлений) профессиональной деятельности, несовместимых с мандатом местного (муниципального) депутата.
В качестве наиболее часто используемого подхода при регулировании совмещения адвокатской деятельности и деятельности в представительном органе местной власти в зарубежных странах предполагается необходимость исключения определенной категории дел, в которых подобное лицо не вправе участвовать как лицо юридической профессии. При этом следует отметить, что уровень и отраслевая принадлежность актов, в которых подобные ограничения закрепляются, существенным образом разнятся: это могут быть, как и в Российской Федерации, законодательные акты об адвокатуре (например, Федеральный закон об адвокатуре Германии, Закон об адвокатуре и адвокатской деятельности Италии, Закон о статусе адвокатуры и Ордене адвокатов Бразилии), судебные законодательные акты (как то Судебный кодекс Королевства Бельгия) или избирательные законодательные акты, устанавливающие определенные условия и ограничения, касающиеся избрания в качестве депутатов лиц, имеющих статус адвоката (например, Избирательный кодекс Французской Республики). Заслуживает внимания также практика регламентации соответствующих вопросов в корпоративных актах адвокатского или депутатского сообщества (например, Устав Датской Коллегии адвокатов, Кодекс поведения членов Парламента Великобритании).
В связи с совершенствованием национального правового регулирования важно учитывать, что и законодательство об адвокатуре, кадрах судебных органов, и законодательство об организации местного самоуправления, равно как и о защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении законности и правопорядка относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты «б», «л», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Поэтому возможно, в частности гарантийно-обеспечительное, законодательное регулирование соответствующих вопросов не только на федеральном, но и на региональном уровнях. Более того, такого рода нормирование не исключается в определенной мере и на уровне муниципальных правовых актов, когда конкретное муниципальное образование (с учетом собственных нужд и интересов) может установить некоторые правила, относящиеся к дополнительному гарантированию, процедуре по предупреждению, разрешению на местном уровне возможных конфликтов интересов в связи с осуществлением адвокатом полномочий муниципального депутата на непостоянной основе, не прибегая при этом к помощи государственных юрисдикционных органов. При этом, однако, следует неукоснительно исходить из положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, закрепляющего возможность ограничения конституционных прав и свобод исключительно на основе федерального закона; имеется в виду как установление возможных ограничений прав в отношении лиц, совмещающих статус адвоката с исполнением обязанностей муниципального депутата на непостоянной основе, так и недопустимость ограничения прав иных лиц; как тех, кто выступает, например, доверителями адвоката, так и населения муниципального образования, интересы которого представляет избранное от них в качестве депутата лицо, обладающее статусом адвоката, т.е. прав, гарантированных статьями 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 45 (часть 1), 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Данное конституционное положение (статья 55, часть 3) в полной мере соотносится и с международно-правовыми нормами, в частности с требованиями Всемирной декларации местного самоуправления (принята 31-м Всемирным конгрессом Международного союза местных властей (IULA) 13 - 17 июня 1993 года), где прямо указано, что «какие-либо функции и виды деятельности, которые полагаются несовместимыми с исполнением местной выборной должности, должны определяться только законом» (статья 6, пункт 3).
5. Таким образом, соглашаясь в принципиальном плане с тем, что на осуществление полномочий муниципального депутата на непостоянной основе не должно распространяться положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и, соответственно, не предполагается запрет совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе, следует, как представляется, исходить из того, что такое правовое регулирование находится не в сфере дискреции законодателя (имея в виду в том числе и возможность квалифицированного умолчания), а оно непосредственно вытекает из конституционной природы и конституционно-правовых основ взаимоотношений адвокатского профессионального сообщества и местного самоуправления как институтов гражданского общества.
Одновременно требованиями Конституции Российской Федерации напрямую предопределяется обязанность законодателя создать на основе принципов равенства, справедливости и соразмерности надлежащий механизм разрешения возможных конфликтов интересов при занятии адвокатом должности депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе, обеспечивая при этом баланс конституционных ценностей, связанных с гарантированием независимости и особой публично-правовой функции адвокатуры, самостоятельности и конституционной важности осуществляемой адвокатом юридической помощи и одновременно - защиты представляемых избранным муниципальным депутатом лицом, обладающим статусом адвоката, прав местного самоуправления, включая права населения муниципального образования. В этом плане главная задача законодателя, вытекающая из Конституции Российской Федерации, - не устанавливать запреты, ограничения, а вырабатывать эффективные механизмы взаимодействия адвокатуры и местного самоуправления, преодолевать возможные конфликты интересов при совмещении статуса адвоката с исполнением полномочий муниципального депутата на неосвобожденной основе.